НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО СТАТЬЕ 9.13 КОДЕКСА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ РФ (НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА)
Е.И. НОСЕНОК, старший прокурор отдела по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Санкт-Петербурга
В силу части 4 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – закон) прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
Из ст. 9 закона следует, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Так, в 2016 году прокуратурой Санкт-Петербурга было поставлено на контроль принятие постановления Правительства Санкт-Петербурга «О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26.08.2008 №1078», проект которого разрабатывал Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга, об утверждении перечня должностных лиц администраций районов Санкт-Петербурга, полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее – проект).
Ст. 9.13 Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) – уклонение от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц – от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Необходимость принятия проекта была обусловлена следующим. Прокуратурой города в ходе анализа судебной и иной практики привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности по ст. 9.13 КоАП РФ установлено, что в законодательстве Санкт-Петербурга отсутствуют нормы, регламентирующие круг субъектов, обладающих полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП, в связи с чем административные дела по данной статье КоАП РФ возбуждались исключительно прокурорами. При этом п. 17 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ право на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ, отнесено к полномочиям должностных лиц органов социальной защиты (редакция данной нормы в настоящее время утратила силу, см. далее.), которые из-за несовершенства правового механизма и отсутствия соответствующего нормативного закрепления его не использовали.
Путем совместных обсуждений проекта со стороны органов исполнительной власти и прокуратуры Санкт-Петербурга 16.02.2016 Положение об администрации района Санкт-Петербурга, утвержденное постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.08.2008 №1078, было дополнено пунктом 3.7.26-1 (нормативный акт в настоящее время утратил силу), в соответствии с которым администрации районов города были наделены правом утверждать перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в ст. 9.13 КоАП РФ, а также составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных в ст. 9.13 КоАП РФ.
Вышеуказанная информация была направлена прокуратурой Санкт-Петербурга в нижестоящие прокуратуры для использования в работе при осуществлении надзора за исполнением законодательства о социальной защите маломобильных категорий граждан. Администрации районов Санкт-Петербурга, в свою очередь, в связи с вступившими в силу изменениями, подготовили соответствующие нормативные акты (например, распоряжение администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга от 27.07.2016 №458-р «Об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях»).
Несмотря на изложенное, механизм привлечения к ответственности по ст. 9.13 КоАП РФ на этапе составления административного протокола представителями органов социальной защиты должным образом в Санкт-Петербурге так и не заработал. Административные дела за уклонение от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг продолжали возбуждаться исключительно прокурорами. Внесенные Федеральным законом от 18.07.2019 №180 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» изменения, как может показаться на первый взгляд, лишили должностных лиц органов социальной защиты права составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 9.13 КоАП РФ, наделив таким полномочием должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, и только в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов образования и предоставляемых услуг в сфере образования (п. 90 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Помимо прочего, законодатель расширил перечень государственных органов, полномочных, помимо судов, рассматривать административные дела, предусмотренные ст. 9.13 КоАП РФ, определил направления (области) и вид объектов (объекты образования, объекты жилищного фонда и др.), на которых совершено правонарушение).
Сравнение положений КоАП РФ до и после вступления в силу Федерального закона от 18.07.2019 №180 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
ДО вступления в силу Федерального закона от 18.07.2019 №180 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»:
- Согласно п. 17 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ к полномочиям должностных лиц органов социальной защиты отнесено право на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ.
- В силу п. 90 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ (в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов образования и предоставляемых услуг в сфере образования).
- Согласно ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ.
ПОСЛЕ вступления в силу Федерального закона от 18.07.2019 №180 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»:
- Из п. 17 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ исключено полномочие должностных лиц органов социальной защиты по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ.
- Согласно ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ (в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов образования и предоставляемых услуг в сфере образования).
- Согласно ст. 23.36 КоАП РФ Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный транспортный надзор, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ (в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов транспортной инфраструктуры и услуг по перевозке пассажиров в области железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта).
- Согласно ст. 23.36.1 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ (в части легковых такси).
- КоАП РФ дополнен ст. 23.89 КоАП РФ Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный контроль (надзор) в сфере социального обслуживания, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 (в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социального обслуживания и предоставляемых услуг в сфере социального обслуживания) КоАП РФ. От имени органов, указанных в ч. 1 статьи, дела об административных правонарушениях в пределах своих полномочий вправе рассматривать руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор) в сфере социального обслуживания, их заместители.
- В силу ст. 23.44 КоАП РФ органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ (в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов и услуг связи).
- Согласно ст. 23.55 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный жилищный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ (в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов жилищного фонда).
- В силу ст. 23.81 КоАП РФ федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.13 КоАП РФ (в части уклонения от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов организаций, осуществляющих медицинскую и фармацевтическую деятельность, и предоставляемых ими услуг).
Подводя итог, следует отметить, что, поверхностно проанализировав вышеприведенную нормативную базу, нам может показаться, что на сегодняшний день полномочия по фиксации правонарушения, предусмотренного ст. 9.13 КоАП РФ, имеются лишь у прокурора, который по итогу проверки готовит акт о результатах ее проведения с указанием выявленных нарушений, и должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) в сфере образования, закрепляющих результаты своей инспекции в протоколе об административном правонарушении, но это далеко не так. Вернемся к общим нормам КоАП РФ, а именно к ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ, согласно которой протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа. Таким образом, органы государственной власти, перечисленные во втором столбце табл., могут не только рассматривать дела по ст. 9.13 КоАП РФ, но и составлять протоколы.
Учитывая, что практика составления протоколов по ст. 9.13 КоАП вышеуказанными органами государственной власти в настоящее время отсутствует, приведем пример 2008 года, который стал прецедентным для российского административного права:
Самарская общественная организация инвалидов-колясочников «Ассоциация Десница» обратилась с жалобой в прокуратуру г. Самары. Прокуратура, в свою очередь, перенаправила жалобу в Министерство здравоохранения и социального развития Самарской области. Проведя проверку, представители областного министерства составили протокол об административном правонарушении и передали его на рассмотрение мировому судье Федерального суда Октябрьского района г. Самары. 02.06.2008 в Федеральном суде Октябрьского района г. Самары мировой судья Нечаев вынес постановление по делу об административном правонарушении (ст. 9.13 КоАП РФ) за уклонение департамента по управлению имуществом администрации городского округа Самара от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, согласно которому последний, будучи собственником объектов метрополитена, при строительстве станций самарского метро «Российская» и «Московская» (сданных в эксплуатацию и исправно функционирующих) допустил грубое нарушение норм законодательства о создании инвалидам условий для беспрепятственного пользования объектами социальной инфраструктуры. Суд назначил ведомству административный штраф в размере 20 000 рублей.
На данном этапе, когда даже практические примеры привлечения отдельных лиц органами власти субъектов РФ за нарушения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур единичны, можно говорить лишь о начальной стадии по выработке общего правового алгоритма или механизма действия по урегулированию порядка привлечения к административной ответственности по ст. 9.13 КоАП РФ.
На наш взгляд, вопросы соблюдения прав таких социально незащищенных категорий граждан, как инвалиды, первостепенны, не терпят отлагательств. Вот почему органам власти субъектов, основываясь на базисе – федеральном законодательстве, надлежит быть максимально заинтересованными в создании современной правовой региональной базы, позволяющей экстренно и грамотно реагировать на возможные нарушения, а не ждать последующих изменений в законе, ссылаться на правовые «пробелы» и «неработающие» нормы или, что хуже, вмешательства надзорных ведомств.
В ближайшее время нам с вами предстоит увидеть, как будут «работать» исследуемые положения КоАП РФ на практике, какие возникнут сложности и как изменится ситуация в сфере обеспечения доступности объектов в Российской Федерации на местах в связи с масштабными изменениями как в административном праве, так и в обостренном пандемией и экономическим кризисом мировом пространстве в целом.
