Д.В. ЕНИН, кандидат технических наук, доцент, директор ООО «Институт прикладных транспортных исследований», эксперт Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по доступной среде и развитию инклюзивных практик, Москва
Обеспечение доступности автомобильного и городского наземного электрического транспорта (АГНЭТ) для инвалидов различных нозологий и групп функционирования является обязательным и неотъемлемым условием формирования безбарьерной среды их жизнедеятельности. Все это понимают. Все это декларируют. Все за это успешно отчитываются. Но реакция инвалидов на доступность предоставляемых им услуг по-прежнему оставляет желать лучшего. В статье, основанной на материалах доклада автора на заседании круглого стола в Общественной палате «Доступность общественного городского транспорта для инвалидов по зрению и других МГН. Проблемы и решения», предложено описание общего состояния этой системы и проблем, требующих первоочередного решения.
Последовательное комплексное решение задач обеспечения доступности наземного пассажирского городского автомобильного и электрического маршрутного транспорта за последние два года существенно затормозилось. Подготовленные Министерством транспорта России концептуальные и практические решения лежат где-то под сукном. Внимание Общественной палаты Российской Федерации к проблемам доступности для инвалидов транспортных услуг в целом и городского наземного транспорта общего пользования, работающего по регулируемым тарифам, может дать толчок развитию этого направления как в плане подготовки нормативно-правовых документов, так и ускорения внедрения проверенных и хорошо себя зарекомендовавших технических решений.
Ряд вопросов остается непроработанным в научном плане. Отечественной отраслевой науке необходимо дать возможности для постановки и решения задач в области обеспечения доступности транспорта для инвалидов и других маломобильных групп населения. Прежде всего, это касается необходимости проведения натурных экспериментов в рассматриваемой сфере и развития новых технических и технологических решений. Значимость такого подхода тем более важна, что в России в настоящее время разрабатывается, а по каким-то позициям уже разработан, ряд инновационных решений, которых нет за рубежом.
Одна из важнейших задач отраслевой науки – помочь отрасли в скорейшей доработке предлагаемых новых решений, а отрасли в отношении науки – способствовать их разработке и доведению до массового внедрения. К числу разработанных систем относится система «Говорящий город», включающая в себя инфраструктурное стационарное и транспортное оборудование, а также индивидуальное устройства пользователей, инвалидов по зрению. Интересы этой категории инвалидов при решении вопросов обеспечения доступности пассажирских автобусов, работающих на городских маршрутах, троллейбусов и трамваев, до сих пор не учитываются. Факт существования транспортной модификации оборудования системы «Говорящий город», решающего проблему обеспечения самостоятельной и безопасной посадки инвалидов по зрению в транспортные средства, в ряде регионов попросту игнорируется.
К основным нормативным правовым документам, устанавливающим требования по обеспечению перевозок пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим транспортом относятся:
- Федеральный закон от 24.11.1995 №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
- Федеральный закон от 13.07.2015 №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации…».
- Федеральный закон от 08.11.2007 №259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта».
- Постановление Правительства РФ от 01.10.2020 №1586 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом».
- Приказ Минтранса России от 20.09.2021 №321 «Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для пассажиров из числа инвалидов объектов транспортной инфраструктуры и услуг автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, а также оказания им при этом необходимой помощи».
Широкие возможности для региональных и местных органов власти дал Федеральный закон №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации…». Однако практика показала, что наличие права на установление самостоятельных требований не означает его автоматического применения, т. к. любая норма, не содержащаяся дословно в составе законодательного акта, воспринимается контрольно-надзорными и судебными органами как избыточная, что не добавляет энтузиазма органам исполнительной власти к разработке, установлению и применению таких норм.
В марте 2022 года вступил в силу приказ Минтранса №321. В приказе устранены многие неточности и ошибки, которые были допущены в ранее действовавшем приказе Минтранса №347 от 2015 года. Несмотря на то, что многие положения (как избыточные, так и необходимые) были исключены, в итоге документ получился в определенной степени сбалансированным между возможностями перевозчиков и ожиданиями людей с инвалидностью. Но среди последних в документе основное внимание уделено инвалидам ПОДА и инвалидам по слуху, а инвалидам по зрению внимание почти не уделено.
На ситуации с инвалидами по зрению остановлюсь подробнее. Статья 21.1 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта гласит, что транспортное средство должно оснащаться графической и текстовой информацией, в том числе с применением рельефно-точечного шрифта Брайля. Как это должно быть реализовано на практике, не написано ни в одном нормативном документе. То есть требование есть, а как его реализовывать – неизвестно. Сил, времени и желания разбираться с этим вопросом ни у кого нет. Раз надо, значит будет сделано. Однако среди перевозчиков платить штрафы за невыполнение установленных требований никто не хочет. В результате в автобусах появились выполненные шрифтом Брайля общие правила обслуживания пассажиров, таблички с информацией о телефонах транспортных компаний и контрольных органов, информация о маршруте, инструкции, как нужно пользоваться специальным молотком, чтобы разбить стекло аварийного выхода. Известны случаи, когда вместо русского рельефно-точечного шрифта Брайля информация была распечатана на обычных принтерах, предоставлялась за стеклом, была выполнена с использованием иностранного рельефно-точечного шрифта или вовсе некорректно написана. Незрячие люди такие информационные материалы не читают. Во-первых, потому, что эта информация в салоне транспортного средства не представляет для них интереса. Во-вторых, они не смогут найти место, где она размещена. В-третьих, многие из них не смогут понять, что изложено на предлагаемых им носителях информации.
Приказ Минтранса России №321, наконец-то, внес в этот вопрос определенную ясность. Определено, что рельефно-точечный шрифт Брайля должен использоваться только на информационной табличке с надписью: «Открыть дверь на остановке», размещаемой под соответствующей кнопкой оповещения водителя. С моей точки зрения, это требование носит второстепенный характер. Кнопки другого назначения, кроме как для сообщения о необходимости открывания двери на следующей остановке, в салоне транспортного средства обычно отсутствуют. Проблема для незрячего пассажира заключается не в том, чтобы узнать, для чего такая кнопка предназначена (это понятно даже на интуитивном уровне), а в том, как ее найти в транспортном средстве.
При пользовании городским пассажирским транспортом общего пользования проблемы незрячих пассажиров связаны не только и не столько с тем, как выйти из транспортного средства, а в первую очередь с тем, как в него попасть. Незрячий человек, находясь на остановочном пункте, должен иметь возможность получить информацию о направлении движения, виде и номере прибывающего на остановочный пункт транспортного средства, должен иметь возможность сообщить водителю о своем намерении совершить посадку в конкретное транспортное средство, найти входную дверь и получить достоверную информацию о ее состоянии (открыта, открывается/закрывается или закрыта).
Решение этой проблемы обеспечивает транспортное оборудование системы «Говорящий город». Это оборудование, впервые показавшее свои преимущества в Сочи в период проведения Паралимпийских игр в 2014 году, уже почти десять лет успешно эксплуатируется в Санкт-Петербурге. Оно хорошо зарекомендовало себя в эксплуатации, высоко оценивается многими пользователями из числа инвалидов по зрению и даже получило положительные отзывы от инвалидов на кресле-коляске. И, кстати, полных аналогов такой системы нет ни в России, ни за рубежом.
Несколько лет назад Минтранс России поставил в повестку задачу развития системы «Говорящий город» в субъектах РФ. Одновременно с проработкой вопросов о распространении этого решения на территории России был проведен опрос органов исполнительной власти регионов, по результатам которого 35% субъектов РФ под различными предлогами отказались от внедрения этой системы. Этот результат я могу объяснить лишь двумя объективными причинами: недостаточностью финансовых средств в регионах на приобретение и эксплуатацию оборудования, а также опасением организационных и финансовых сложностей, связанных с необходимостью переоборудования находящихся в эксплуатации транспортных средств путем внесения изменений в их конструкцию.
В настоящее время намного проще и дешевле купить новый автобус, троллейбус или трамвай, заранее укомплектованный предприятием-изготовителем любым требуемым перевозчику оборудованием, в том числе системой «Говорящий город», поскольку такое транспортное средство получает все документы о прохождении сертификационных испытаний. При этом стоимость рассматриваемого оборудования (за счет объемов производства и особенностей сертификации) оказывается более низкой по сравнению с его индивидуальной установкой на эксплуатируемый состав. Во многих городах России в салонах транспортных средств установлены автоинформаторы и табло с текстовой информацией, имеются эргономичные кнопки вызова водителя.
Оценивая состояние проблемы обеспечения доступности городского пассажирского транспорта общего пользования для инвалидов, отмечу, что практически во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время утверждены нормативные документы по транспортному обслуживанию населения, в составе которых имеются общие требования к обслуживанию инвалидов и МГН. Имеются утвержденные на несколько лет дорожные карты по повышению доступности транспорта для инвалидов. Но в части реализации практических мероприятий по обеспечению доступности транспорта дело в регионах обстоит значительно хуже как из-за недостатка финансирования, так и вследствие отсутствия необходимых знаний и политической воли руководящего звена.
Некоторую положительную динамику придает реализация национального проекта «Безопасные и качественные дороги» в части обновления парка транспортных средств низкопольным подвижным составом. Но задача обеспечения таких транспортных средств оборудованием для незрячих людей остается нерешенной. В качестве положительного примера работы регионов также следовало бы отметить, что все большую роль при обсуждении и принятии решений начинают играть общественные советы различного уровня, в состав которых включены представители общественных объединений инвалидов. Такие реально работающие общественные советы сегодня существуют почти в половине субъектов Российской Федерации. Подводя итоги оценки общей ситуации, к положительным результатам можно отнести следующие:
- наличие законодательно установленных возможностей для органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по установлению, уточнению, расширению перечня требований по обеспечению условий доступности транспорта для инвалидов и других МГН;
- положительную динамику реализации мероприятий по обеспечению доступности, прежде всего автомобильного и отчасти городского наземного электрического транспорта (по моим оценкам, страна перешагнула через 30%-й уровень доступности транспортных средств);
- привлечение представителей общественных объединений инвалидов к решению вопросов обеспечения доступности совместно с органами исполнительной власти и отдельно взятых предприятий, формирование для этих целей официально действующих комиссий, советов, рабочих групп;
- внедрение и постепенное распространение автоматизированных и цифровых технологий, способствующих, наравне с транспортной составляющей, повышению доступности транспортных услуг инвалидам.
К сохраняющимся недостаткам, которые требуют проработки, совместных обсуждений и последующего устранения, можно отнести следующие. В нормативных документах всех уровней почти не учитываются технологические требования и способы организации транспортного обслуживания инвалидов. Документы транспортного планирования (как и требования к ним), которые обязаны разрабатывать города и субъекты Российской Федерации, многие из которых я изучал, в большинстве носят формальный характер. При этом наблюдается почти повсеместное игнорирование в них вопросов обеспечения доступности транспорта для инвалидов. Получается, что требования по обеспечению транспортного обслуживания населения и доступности транспорта для инвалидов законодательно установлены, а как именно и кто должен обеспечивать эти требования, не определено. Следовательно, требуются проведение исследований и разработка в виде нормативных правовых документов детализированных подходов к обеспечению доступности транспорта для инвалидов и МГН.
Доступность транспортных услуг для инвалидов реализуется ограниченно, без учета комплексного подхода к планированию, организации и осуществлению этих услуг как системы транспортного обслуживания населения, имеющей сферу применения более широкую, чем организация перевозок пассажиров. В частности, действие федеральных законов от 13.07.2015 №220-ФЗ и от 08.11.2007 №259- ФЗ ограничено требованиями к организации перевозок пассажиров автобусами, троллейбусами и трамваями, тогда как в соответствии с федеральными законами от 06.10.2003 №131-ФЗ и от 06.10.1999 №184-ФЗ органы власти субъектов РФ наделены полномочиями по организации транспортного обслуживания населения, а местные органы власти дополнительно полномочиями по созданию условий по предоставлению транспортных услуг населению. Получается, что сфера реализации полномочий региональными и местными органами власти значительно шире узкоспециализированного отраслевого законодательства. Проблему для инвалидов усугубляет отсутствие системной связанности между услугами перевозки пассажиров и обеспечением условий территориальной и прочих видов доступности объектов и услуг на всех этапах передвижения людей между пунктами их притяжения. С учетом сложившейся культуры исполнения законодательных требований, устранить указанную проблему без коренного изменения транспортного законодательства на федеральном уровне вряд ли возможно.
Инструментарий статистического наблюдения требует отдельного внимания. В настоящее время он включает оценку доступности для инвалидов объектов (транспортных средств по видам: автобус, троллейбус, трамвай), но не предусматривает оценку доступности услуг. Основываясь на проведенных в предыдущие годы исследованиях, есть основания полагать, что при существующем в России уровне доступности для инвалидов транспортных средств общего пользования в среднем около 30% уровень доступности для инвалидов транспортных услуг не превышает 10%. Но именно оценка доступности транспортных услуг наиболее близка к субъективным оценкам инвалидов, поскольку учитывает объем спроса и направление услуги.
Одной из наиболее существенных остается проблема низкого уровня подготовки транспортных кадров по вопросам обеспечения условий доступности объектов и услуг для инвалидов. Какие бы идеальные технологии ни разрабатывались, какие бы транспортные средства ни выпускались на линию, но если персонал не подготовлен, если у него нет знаний, навыков и желания предоставлять услугу надлежащим образом, если отсутствует контроль за выполнением им своих функций, все старания и любые затраты будут малоэффективными. Для устранения этой проблемы еще предстоит многое сделать, но уже сегодня распространение получили такие направления и способы обучения, как:
- повышение квалификации водителей по дополнительной профессиональной программе повышения квалификации «Обеспечение доступности услуг для инвалидов и маломобильных групп в сфере автомобильного транспорта»;
- обучение по программе повышения квалификации дополнительного профессионального обучения (ДПО) «Подготовка инструкторов предприятий общественного транспорта для обучения (инструктажа) персонала оказанию ситуационной помощи инвалидам и маломобильным группам пассажиров»;
- мастер-классы представителей общественных объединений инвалидов при проведении инструктажей или специального обучения линейных работников АГНЭТ, в т. ч. на основе грантов;
- организация специального обучения работников АГНЭТ перед проведением крупных спортивных или иных мероприятий;
- удаленное обучение, в т. ч. пошаговые видео-инструкции для водителей и кондукторов транспортных средств (недостатком является отсутствие практической части обучения);
- периодические (ежегодные) теоретические и практические занятия с транспортным персоналом.
Повсеместно отсутствует профессиональное обучение специалистов и руководителей организаций автомобильного и городского наземного электрического транспорта, представителей органов исполнительной власти по вопросам транспортного обслуживания инвалидов и МГН. Как следствие, наблюдается существенное замедление темпов повышения доступности транспортных услуг для инвалидов в городах и регионах.
В качестве заключения отмечу, что при наличии политической воли большинство вопросов обеспечения доступности транспортных услуг для инвалидов, в том числе и для инвалидов по зрению, могут и должны быть решены в течение нескольких лет. Однако то, что происходит сегодня в транспортной сфере, на законодательном уровне называется «дискриминацией по признаку инвалидности» и является прямым нарушением Конвенции о правах инвалидов и Федерального закона №181 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
