ЖИЛЬЁ ДЛЯ ИНВАЛИДОВ. ПРОБЛЕМЫ И НЕКОТОРЫЕ ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РЕШЕНИЯ

С.В. ЧИСТЫЙ, куратор курса «Универсальный дизайн. Проектирование безбарьерной среды» Высшей школы средового дизайна МАРХИ С.В.ЛАРИН, кандидат технических наук, начальник Отдела контроля за соблюдением требований доступности для инвалидов объектов и услуг ГКУ «Служба контроля Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы»

Наличие проблемы обеспечения инвалидов доступным для них жильем всеми признается. Пути и способы ее решения широко обсуждаются на самых различных уровнях. Периодически по этому вопросу различными органами принимаются решения. Но положение с каждым годом только усугубляется, и количество инвалидов, живущих в совершенно неприспособленных для них условиях, увеличивается. Для того чтобы проблему решить, в ней требуется разобраться.

ВНАЧАЛЕ НЕСКОЛЬКО АКСИОМ

Первая. В экспертном сообществе считают, что 90% времени инвалиды проводят в своих квартирах. Поэтому ответ на вопрос, что надо адаптировать вначале – центральную площадь в городе или квартиры инвалидов, далеко не праздный.

Вторая. Нет никаких проблем в проектировании и строительстве новых жилых зданий и квартир в них, доступных для инвалидов всех категорий. В нашей стране имеется достаточное количество нормативных документов по этому вопросу. В них достаточно подробно изложено, что и как делать. Количество и качество таких домов зависит только от воли, знаний и желания архитекторов, девелоперов и заказчиков нового строительства. В этом случае эксперты по универсальному дизайну говорят, что главные барьеры в головах тех, кто формирует новую городскую среду.

Третья. Доля нового строительства в общем жилом фонде относительно невелика. В общем объеме жилья в РФ доля построенного после 2000 года (после принятия СНИП 35.01.2001 Доступность зданий и сооружений для маломобильных граждан) составляет около 20%. Даже если сделать фантастическое предположение о том, что данный жилой фонд уже учел потребности маломобильных жителей, то в стране остается еще более 80% жилья, построенного без учета требований доступности. Поэтому актуальность адаптации именно такого жилого фонда особенно актуальна и будет являться предметом настоящей статьи.

Четвертая. Наиболее нуждающаяся в перестройке квартиры часть инвалидного сообщества – это инвалиды, использующие при передвижении кресла коляски, и лежачие больные. Мы назовем их маломобильными инвалидами. Их потребностям в статье будет уделено особое внимание, поскольку остальные категории инвалидов требуют по отношению к вышеназванной проблеме минимальных изменений жилых помещений.

Пятая. В 2009 году было проведено комплексное проектирование адаптации одного из районов Москвы с высотной (до 16 этажей) массовой типовой застройкой. Расчеты показали, что стоимость полной адаптации квартир и подъездов тех домов, где проживают инвалиды, составляет около 1,8% от общей стоимости адаптации для маломобильных жителей всего района. Казалось бы, это лишь незначительная часть большого проекта. Однако из личного опыта по обе стороны «барьера» могу сказать, что она самая хлопотная и бюрократически затратная по времени, нервам, коммуникациям с другими жителями.

НЕМНОГО О СООТНОШЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ И ПРАКТИКИ В ДАННОЙ ОТРАСЛИ

К сожалению, проблема не нашла адекватного отражения в программных документах Российской Федерации. Из действующих государственных программ тема обеспечения архитектурной доступности жилых помещений для инвалидов упоминается только в двух документах: в Государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» и в постановлении Правительства РФ от 30.09.2014 №999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

В программе «Доступная среда» в приложении 3 в разделе 1.1 «Нормативно-правовое и организационно-методическое обеспечение реализации мероприятий в области формирования доступной среды» запланировано два мероприятия:

Подготовка типовых проектных решений для объектов жилого фонда с учетом особых потребностей инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов.

Эта задача частично была решена силами Центрального научно-исследовательского института экспериментального проектирования (АО «ЦНИИЭП жилища») по основным типовым сериям жилых домов, ранее разрабатывавшимся этим институтом. Однако практическая значимость результата невелика, поскольку концептуальный характер материалов не позволяет использовать его без доработки, расчетов нагрузок конкретного здания и привязки к конкретным условиям ни в качестве проектной документации, ни в качестве рабочей документации.

Создание механизма, позволяющего оказывать содействие инвалидам и семьям с детьми-инвалидами в приобретении и обмене жилья, доступного для инвалидов.

Во исполнение этого мероприятия вышло постановление Правительства Российской Федерации от 9 июля 2016 г. №649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов». На эффективности данного постановления остановимся позже. В Правилах формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением №999, в пункте 8 указано, что в субсидии включаются в том числе обязательства муниципальных образований – получателей субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации по обеспечению: …реализации постановления Правительства РФ от 30.12.2017 №1710 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» в части п. «ж), проведения мероприятий по благоустройству дворовых территорий, общественных территорий с учетом необходимости обеспечения физической, пространственной и информационной доступности зданий, сооружений, дворовых и общественных территорий для инвалидов и других маломобильных групп населения». Однако этот документ не касается собственно квартир и подъездов с проживанием инвалидов, а только дворовых территорий.

Ни в первом, ни во втором документах нет никаких целевых индикаторов, сроков, ресурсов и собственно даже постановки задачи предоставления доступного жилья инвалидам. Практически полностью вопрос находится в компетенции региональных органов власти (кроме чисто ведомственного жилого фонда, находящегося в собственности Российской Федерации).

О ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И НОРМАТИВНЫХ ОСНОВАХ ЭТОГО ВОПРОСА

Базовая норма находится в Федеральном законе от 24.11.1995 №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»: «Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации (статья 17 «Обеспечение инвалидов жильем»).

Исходя из требований Градостроительного кодекса, Технического регламента безопасности зданий и сооружений, обязательного для исполнения Свода правил СП 59.13330.2016 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных граждан» и других документов, все новые жилые помещения и общее имущество многоквартирного дома (МКД) должны быть полностью доступны для маломобильных инвалидов.

Однако в Своде правил СП 54.13330.2016 «Здания жилые многоквартирные» (также обязательного исполнения) в п. 4.3 указано, что в жилых зданиях доля квартир для проживания семей с инвалидами, пользующимися креслами-колясками, устанавливается в задании на проектирование, которое утверждает собственник. Для муниципального жилья это органы местного самоуправления.

Нигде не указано, каким образом рассчитывается эта доля квартир для инвалидов-колясочников, каким образом учитывать потребности инвалидов других категорий, на каких этажах (всех или не выше какого) должны располагаться данные квартиры с учетом норм безопасности, как должна обеспечиваться безопасность и эвакуация при чрезвычайных ситуациях и прочее.

В условиях неопределенности собственники ведут себя предсказуемо негативно.

В соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 №188-ФЗ доступное жилье предоставляется «малоимущим гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Малоимущими гражданами в целях настоящего Кодекса являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению» (п. 2 ст. 49 «Предоставление жилого помещения по договору социального найма»).

Аналогичная норма, но более жестко выраженная, содержится в региональном законодательстве. Например, в законе г. Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» от 14.06.2006 №29 (далее – Закон Москвы № 29) также говорится, что для постановки на очередь для получения жилого помещения жители Москвы должны быть «признаны малоимущими в порядке, установленном законом города Москвы, если иное не предусмотрено федеральным законодательством и законодательством города Москвы» (п. 5 ст. 7 «Условия признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях»).

Если соединить ФЗ-181 и ЖК РФ, то в результате получается, что правом на обеспечение доступного жилья обладают не все нуждающиеся инвалиды, а только те из них, которые являются малоимущими, то есть у которых среднедушевой доход на члена семьи менее полуторакратного прожиточного минимума по региону. На это наслаивается еще несколько региональных фильтров: 10-метровая учетная норма жилого помещения, разная трактовка понятия семьи в разных регионах и на федеральном уровне (например, семьей могут быть признаны только ближайшие родственники, или все родственники, проживающие в данном жилом помещении, и пр.), 10-летний ценз оседлости (если квартира в Москве), отсутствие за последние пять лет действий, повлекших ухудшение жилищных условий и др.

Другой путь признания инвалида нуждающимся в улучшении жилищных условий, предполагающий использование механизма признания жилья непригодным для проживания инвалида, устанавливается Постановлением № 649 совместно с постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 №47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».

Суть механизма следующая. В соответствии с п. 54 постановления №47, квартиры инвалидов могут быть признаны комиссией непригодными для проживания на основании заключения об отсутствии возможности приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, вынесенного в соответствии с пунктом 20 Правил обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением №649.

Важно, что в силу положений п. 41 того же постановления №47 «не может служить основанием для признания жилого помещения непригодным для проживания несоответствие объемно-планировочного решения жилых помещений и их расположения минимальной площади комнат и вспомогательных помещений квартиры в эксплуатируемом жилом доме, спроектированном и построенном по ранее действующей нормативной документации, принятым в настоящее время объемно-планировочным решениям, если это решение удовлетворяет требованиям эргономики в части размещения необходимого набора предметов мебели и функционального оборудования».

Таким образом, решение о непригодности жилого помещения многоквартирного дома (далее – МКД) типовой постройки может быть вынесено только в отношении общего имущества жилого дома (подъезд, лестничные марши, лифты).

Весьма показательна практика в Москве по обеспечению одного из инвалидов приспособленным жильем на основании отсутствия возможности приспособления общего имущества и самой квартиры в МКД. При этом следует отметить, что данный случай проходил как «контрольная закупка» и сопровождался экспертами регионального штаба ОНФ. Этот эксперимент выявил массу несовпадений в трактовках и нестыковок нормативно-правовых документов РФ, а также подзаконных актов различных городских ведомств. Это потребовало на каждом шаге ручной проводки, судебных решений и пр.

Например, Департамент городского имущества Москвы, как городской орган власти, отвечающий за реализацию жилищной политики, на основании положений статьи 20 Закона г. Москвы №29 требовал от бюро МСЭ заключения о нуждаемости инвалида в специализированном жилье и невозможности его проживания в существующей квартире. Однако бюро МСЭ встречно просило гарантийное письмо о том, что если такое заключение будет выдано, то квартира будет предоставлена. Естественно, каждый хотел написать вторым. Когда, наконец, этот эпизод был улажен, встал следующий вопрос: есть ли в составе бюро МСЭ специалисты, которые могут квалифицированно подготовить необходимое заключение? Нет! Это должны быть архитекторы или иные специалисты, прошедшие специальное повышение квалификации или переподготовку, а не врачи.

В соответствии с решением правительства Москвы обязанности по организации комиссий по признанию жилья непригодным для проживания инвалидов возложены на префектуры округов. Однако практика показала, что и здесь крайне мало подготовленных и аттестованных специалистов.

В этой связи необходимо остановиться на том, кто может считаться экспертом в вопросах признания квартир инвалидов непригодными для их проживания. Частично ответ содержит Кодекс об административных правонарушениях РФ (КОАП).

Ст. 25.8. Специалист — В качестве специалиста для участия в производстве по делу об административном правонарушении может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении
Ст. 25.9. Эксперт — В качестве эксперта может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения.

КоАП. Ст. 17.9. Заведомо ложное заключение эксперта влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи рублей.

В ходе проведения «контрольной закупки» вызывала крайнее удивление негативная позиция представителей районного общества инвалидов. Их привлечение к работе в составе данной комиссии соответствует духу ст. 33 ФЗ-181, в которой говорится, что «федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности привлекают полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов. Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке».

Однако для решения таких узкоспециализированных вопросов, как создание безбарьерной городской среды и, тем более, переоборудование, перепланировка или реконструкция жилых помещений и общего имущества МКД, мало быть просто инвалидом. Чтобы компетентно принимать участие в работе, необходимо опираться на знания, на консолидированное мнение различных групп инвалидов, выраженное в нормативных документах, на опыт проектирования таких мероприятий, а не только на свое личное мнение, но не каждый больной – доктор, не каждый голодный – повар, не каждый инвалид – эксперт по безбарьерной среде. В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 №273-ФЗ качество подготовки экспертов или специалистов по данному направлению должно отвечать некоторым формальным требованиям.

Подтверждение квалификации эксперта в области проектирования безбарьерной среды
Требования к образованию:	Требования к программе обучения:	Требования к вузу:
Высшее образование архитектурно-строительного профиля. Повышение квалификации по направлению «Универсальный дизайн. Проектирование безбарьерной городской среды».	Соответствие требованиям образовательного стандарта «Дизайн градостроительной среды». Утверждение программы обучения на Ученом совете вуза.	Наличие государственной лицензии с правом обучения по архитектурно-строительному профилю. Наличие аккредитации. Наличие преподавателей, имеющих повышение квалификации по направлению «Универсальный дизайн. Проектирование безбарьерной среды».

Наконец имеются требования градостроительного законодательства к тем, кто занимается обследованием зданий и сооружений. Качество экспертов неизбежно сказывается на качестве решений.

*Минимальные квалификационные требования к организациям и лицам, занимающимся обследованиями
ПП РФ от 19.01.2006 №20	Градостроительный кодекс РФ, ст. 55.5 ч. 6
«Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства». В соответствии с Перечнем видов инженерных изысканий, утвержденных указанным выше постановлением, работы по обследованию строительных конструкций зданий и сооружений являются специальным видом инженерных изысканий.	• Высшее образование соответствующего профиля • Стаж работы по специальности не менее чем пять лет • Сведения об экспертах включены в национальный реестр специалистов в области инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования или в национальный реестр специалистов в области строительства (ст. 55.5-1 Градостроительного кодекса РФ)

*Письмо Минстроя РФ от 13.06.2018 №25314-ОД/08 «О квалификационных требованиях к специалистам в области обследования зданий и сооружений»

Содержательная часть работы таких комиссий или бюро МСЭ также вызывает вопросы. Например, в постановлении №649 содержится новелла о трех перечнях мероприятий, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (минимальный) + бюджета муниципальных образований (оптимальный) + личных средств инвалида (максимальный).

Относительно последнего хотелось бы сослаться на данные Росстата об уровне и структуре денежных доходов домашних хозяйств, состоящих из инвалидов, за 2018 год (по данным выборочного наблюдения доходов населения и участия в социальных программах). В среднем на домохозяйство располагаемый денежный доход составил 31 202,8 рублей в месяц. Еще одно исследование там же – «Оценка своего финансового положения домохозяйствами, имеющими в своем составе инвалидов (по данным комплексного наблюдения условий жизни населения в 2014 году)» – показало, что только 3,5% семей с инвалидами оценили свое финансовое положение как достаточное для приобретения квартиры. Насколько известно, с 2014 года реальные доходы этой категории населения не выросли. Эти данные показывают, что расчет на самостоятельное приобретение адаптированной квартиры для подавляющего числа инвалидов нереален.

Минимальный уровень не касается квартир вообще. Он содержит только часть норм касательно приспособления подъездов, и то без лифтов. Но главное, чего здесь нет, – решения вопросов спасения инвалидов при чрезвычайных ситуациях. Наверное, это показалось авторам второстепенным вопросом. Главным выводом этой новеллы является то, что наиболее богатый бюджет субъекта РФ не отвечает за приспособление самой квартиры. И в этом плане основная нагрузка по приспособлению квартир перенесена на бюджет наиболее бедного субъекта в бюджетной системе – муниципального образования.

Не будем придираться к используемым формулировкам и к непонятной разнице в ширине путей движения в квартире (≥1,5 м) и внутриквартирных коридоров (≥1,15 м). Основной вопрос состоит в том, является ли этот перечень норм в приложении к постановлению №649 исчерпывающим. Если да, то как им пользоваться. Пример из нашей практики. В подъезд инвалид на кресле-коляске заехать не может из-за лестницы, но в квартиру въезд нормальный. Или подъезд доступен, но лифт имеет ширину дверей 60 см, что не позволяет использовать его для подъема инвалида на кресле-коляске на этажи. Или санитарный узел имеет иную конфигурацию, чем указанные в постановлении 2, 2 х 2,2 м, но инвалид им комфортно пользуется. Можно ли считать, что несоблюдение хотя бы одного из минимальных требований к подъезду и прилегающей территории автоматически влечет за собой признание самой квартиры непригодной для проживания? Где граница нарушений требований доступности, после которой решение будет однозначным? Какого качества должна быть минимально доступная квартира для инвалида, отклонение хотя бы от одного из параметров которой уже считаются недопустимым? Я специально обострил часть вопросов для того, чтобы оттенить другую проблему, более общего характера.

В постановлении, как и сводах правил, реализован подход, связанный с перебором возможных типовых ситуаций. Однако их гораздо больше, даже по указанным нормам. И в этом отношении данный документ во многом поставил комиссии в крайне неудобное положение, которое не позволяет при грамотном «нападении» квалифицированно «защищаться» и наоборот. Могу с уверенностью заявить, что за редким исключением все квартиры инвалидов при строгом следовании этим правилам будут непригодны для их проживания и большая часть из них неприспосабливаема.

Так, по данным Счетной палаты РФ общее количество обследованных региональными и муниципальными комиссиями жилых помещений инвалидов за время действия постановления №649 составило 37,7 тыс. (или 3,3% общего количества квартир с проживанием инвалидов). Принято 10,4 тыс. решений о возможности приспособления жилых помещений инвалидов с учетом их потребностей и 23,7 тыс. решений об отсутствии указанной возможности.

Практика показывает, что и судебные решения, и решения комиссий принимаются в пользу инвалидов. Однако (в отсутствие сформулированной ясной политики в области обеспечения доступности жилья для инвалидов) такие решения будут лежать без движения во многом из-за отсутствия необходимого количества таких доступных квартир и подъездов, которые бы отвечали всем требованиям действующих норм. Например, в Калужской области в отношении 277 жилых помещений, в которых проживают инвалиды, приняты решения о невозможности их приспособления с учетом требований доступности. Однако жилые помещения инвалидам не предоставлены из-за того, что нет подходящего фонда. Ситуация с небольшими отклонениями типовая для регионов Российской Федерации. Это свидетельствует об отсутствии на сегодняшний день вразумительной государственной и градостроительной политики в области обеспечения прав инвалидов на доступной жилье. Декларации в виде ст. 17 ФЗ-181, ст. 2 (п. 5.1) ЖК РФ и постановления №649 имеются, но целевого ресурсного обеспечения или закрепленного источника такого ресурсного обеспечения и самого доступного жилья нет.

К сожалению, более подробных данных по решению квартирного вопроса по категориям инвалидов найти не удалось. Однако общее представление о ситуации дают сведения Росстата и Счетной палаты по динамике очереди на улучшение жилищных условий семей инвалидов. По состоянию на 1 января 2020 года численность инвалидов в РФ составляла 11,2 млн человек. По данным Росстата с 2011 года очередь на улучшение жилищных условий инвалидов составляла на 2018 год около 112 тыс. семей (или около 1% от числа всех инвалидов). Это примерно соответствует доле маломобильных инвалидов. Однако в это число входит также значительное количество людей, имеющих право на улучшение жилищных условий в соответствии с приказом Минздрава РФ от 30.11.2012 №991н «Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь». Но иных данных нет.

Таблица 1
Год	Число семей инвалидов*, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях	Снижение числа семей инвалидов, состоящих на учете за год	в том числе получивших жилые помещения и улучшивших жилищные условия	В процентах
2011	163203		6843	4,2 %
2012	150134	13069	6214	4,1 %
2013	142344	7790	5769	4,1 %
2014	140712	1632	5156	3,7 %
2015	131173	9539	4387	3,3 %
2016	125408	5765	4136	3,3 %
2017	118966	6442	4160	3,5 %
2018	112042	6924	3092	2,8 %

Число семей инвалидов, состоящих на учете по данным Росстата, неуклонно уменьшается с 2011 года. Но одновременно уменьшается и ежегодная доля семей, получивших или улучшивших жилищные условия (столбец 3).

Обращает на себя внимание разница между колонками 3 и 4. Для понимания ситуации по численности выбывших необходимо учитывать, что нам неизвестны данные о числе вставших на учет новых семей. Поэтому перед нами – брутто показатель. Он состоит из числа прибывших, улучшивших жилищные условия (получивших квартиру или субсидию) и выбывших из учета по иным причинам. По данным Счетной палаты РФ такими причинами выбытия из учета были на примере Самарской области:

самостоятельное решение жилищной проблемы – 26,9%;
переезд в другой регион (и обнуление очереди), получение социальной выплаты по иным основаниям, личное заявление (?), снятие инвалидности, смерть (48,7 %).

На последнем основании – смерти инвалида – необходимо остановиться особо. В июле 2020 года Счетная палата опубликовала результаты экспертно-аналитического мероприятия по оценке реализации мер государственной поддержки, направленной на улучшение жилищных условий инвалидов. В материале содержится информация о том, что в общем числе семей инвалидов, состоящих на учете в 2018 году, около 42 тыс. были поставлены на учет до 2005 года. То есть общее время ожидания составляет уже более 15 лет. В 2018 году господдержку получили 3% очередников. Если сохранятся существующие темпы, то для этой категории вопрос будет актуален еще 14 лет. То есть общее время ожидания составит около 30 лет.

Период ожидания в оказании мер социальной поддержки по обеспечению жильем граждан, вставших на учет до 1 января 2005 года, в основном составляет 15–25 лет (87,7% инвалидов), свыше 35 лет стоят на учете 1,4% инвалидов.

Однако в том же 2018 году утратили право на улучшение жилья около 25% семей инвалидов. О причинах говорилось выше. Этот факт необходимо сопоставить со средним сроком дожития инвалидов до смерти. По косвенным данным того же Росстата он составил в 2018 году 18,5 лет. Из этого можно сделать вывод о том, что главным фактором снижения очереди на улучшение жилищных условий инвалидов является именно выбывание из учета по названным выше причинам. Примерно аналогичная картина по семьям инвалидов, поставленных на учет после 2005 года. По состоянию на 2019 год только 3% из них улучшили свои условия проживания с помощью государственных мер поддержки.

Необходимо отметить, что сама господдержка осуществляется в форме предоставления адаптированного жилья, выдачи субсидии в размере 734 тыс. рублей или приспособления существующего жилого помещения в соответствии с заключением комиссии. По оценке Счетной палаты РФ, общая потребность в средствах для полного решения данной проблемы составляет около 50 млрд рублей. Ежегодные бюджетные ассигнования – около 3% от данной потребности. Кассовое неисполнение бюджета – около 10–15%. Исходя из этих фактов, мы видим опять те же 25 лет решения проблемы для существующих очередников. В материале не приводится расчет данной потребности. Но если разделить потребность на число очередников, то получим около 446 тыс. рублей на семью. Речь идет не о приобретении дополнительной квартиры, а об улучшении (обмене) существующих условий проживания с учетом потребностей инвалидов.

Рассмотрим этот уровень ассигнований с учетом опыта приспособления квартиры инвалида в упомянутом выше примере «контрольной закупки». Что было критически важно?

Во-первых, это устройство безбарьерного входа от тротуара к лифтовому холлу. Как правило, необходимо преодолеть шесть–семь ступеней, расширить проем и дооборудовать входную дверь. Стоимость устройства пандуса из расчета подъема на 1 м с полным оборудованием (если позволяют габариты пространства) составляет около 1 млн рублей.

Во-вторых, если инвалид проживает не на первом этаже, необходимо организовать его вертикальную мобильность (лифт, подъемник). Минимальная стоимость такого устройства для двух–пяти этажей – 2–3 млн рублей без строительно-монтажных работ и при идеальном варианте, когда имеется старая лифтовая шахта или возможность ее приставить. Без обеспечения вертикальной мобильности теряет смысл адаптация самой квартиры.

В-третьих, требуется расширить дверные проемы в саму квартиру и внутри, объединить ванную и туалет, убрать пороги в лоджию, понизить уровни подоконников, организовать пересадку с коляски на ванную, унитаз, кровать. Ориентировочная смета таких работ составляет около 7,5 млн рублей. Еще надо добавить стоимость проектирования и согласований, что-то сделать для обеспечения безопасности инвалида при чрезвычайной ситуации.

Можно предложить коллегам, которые назначают размер федеральной субсидии, выбрать, что именно вычеркнуть из этой сметы. Но если вычеркивать, то надо предложить альтернативу. Стоимость такого переоборудования сравнима со стоимостью двухкомнатной квартиры в Москве. В качестве такой альтернативы может выступать замена квартиры на другую, адаптированную. И в этом случае перед местными органами власти встает вопрос о мере экономической целесообразности замены квартиры или ее приспособления. Попробуем решить такое неравенство (цифры условные).

Если цена адаптации старой квартиры составляет от половины до 70% стоимости новой квартиры, то естественно предположить, что местным органам власти, если в их планы входит решение квартирного вопроса инвалидов, выгоднее предоставлять новые адаптированные квартиры, чем реконструировать старые. Это актуально, даже если семье инвалида потребуется некоторое увеличение жилой площади. Почему так не происходит? Ответ простой, и его подтвердила проверка Счетной палаты. Дефицит или отсутствие адаптированных квартир как в старом фонде, так и в новых жилых зданиях. Этот факт ярко высветил проблему «доброты и конформизма» местных органов власти при согласовании заданий на проектирование и особенно строительной экспертизы при согласовании проектов жилых домов с недоступными квартирами, с лифтовыми холлами не на уровне земли и пр. Обычно это сопровождается рассуждениями о снижении административных барьеров для бизнеса. В данном контексте получается, что за счет семей инвалидов.

В СП 59 имеется следующее требование (п. 7.2.2.): «При проектировании жилых помещений следует предусматривать возможность последующего их переоснащения при необходимости учета потребности других категорий проживающих». В архитектуре это получило название гибких, или мобильных объемно-планировочных решений, или адаптивного пространства. Боюсь, что в нашем случае это как полет в космос. Если не хватает сил для выполнения обязательных требований сводов правил, то необходимо законодательное закрепление данной нормы. Ее также можно конкретизировать по этажам и видам квартир. Понятно, что много людей придумают много причин, почему это вредно и неэффективно.

Стоимость существующей квартиры 100 ед. ПЛЮС Стоимость приспособления с учетом потребностей инвалида 80 ед. БОЛЬШЕ ЧЕМ Стоимость новой адаптированной квартиры 130 ед.

Таблица 1
Ремонт	Наименование работ	Единица	Стоимость за 1 ед., руб	Цена, всего в руб
входной группы подъезда	Замена входной двери	Штука	20000	20000
входной группы подъезда	Замена поручней на лестнице	Метр	3500	21000
входной группы подъезда	Ремонт ступеней крыльца (с демонтажем)	Метр кубический	8750	35000
входной группы подъезда	Замена пандуса с учетом поручней	Метр	15000	60000
внутренней лестницы подъезда	Замена ступеней лестницы (демонтаж, залить новый монолит)	Метр кубический	8750	43750
внутренней лестницы подъезда	Установка поручней на лестнице	Метр	3500	3150
внутренней лестницы подъезда	Установка подъемной платформы	Штука	250000	250000
квартиры	Замена входной двери	Штука	10000	10000
квартиры	Замена межкомнатных дверей	Штука	3500	24500
квартиры	Расширение дверных коробок	Штука	3000	24000
квартиры	Убрать пороги в ванной, санузле, балкон	Штука	4500	13500
санузел	Унитаз подвесной	Штука	9000	9000
санузел	Система инсталляции для унитазов	Штука	6000	6000
санузел	Кнопка смыва	Штука	1000	1000
санузел	Поручень для инвалидов откидной	Штука	4000	4000
санузел	Поручень для инвалидов угловой,стационарный	Штука	2500	2500
санузел	Раковина	Штука	6000	6000
санузел	Смеситель	Штука	2000	2000
санузел	Подъемник в ванну	Штука	35000	35000
санузел	Замена лифта и двери в лифтовый холл	Штука	2150000	2150000
Итого прямые затраты	5502500
Общехозяйственные расходы подрядчика 15%	825375
Итого себестоимость работ	6327875
НДС 18%	1139017
Итого стоимость работ	7466892

Например, существует общепринятое мнение о том, что жилой фонд с приспособленными квартирами для инвалидов стоит значительно дороже неприспособленного. Это действительно так. Если сначала проектировать лифтовой холл на уровне, скажем, 1 м от земли и затем ставить на эту ошибку архитектора заплатку в виде пандуса. А сколько стоит не сделать такой ошибки и выполнить опускание лифта на нулевую отметку? Что дороже – стоимость дверного проема 70 см или 80 см? Если сравнивать стоимость дверного проема и аналогичной бетонной стены, то 2 кв. м бетонной стены с отделкой с двух сторон будут стоить примерно как дверь 90 см ширины с коробкой – около 3–3,5 тыс. рублей. И так далее.

Главный аргумент против – снижается количество жилой площади из-за увеличения ширины коридоров. Однако в СП 54.13330.2016 «Здания жилые многоквартирные» содержится норма о том, что «ширина коридора должна быть не менее: при его длине между лестницами или торцом коридора и лестницей до 40 м – 1,4, свыше 40 м – 1,6 м» (п. 7.2.2.), что вполне вписывается в нормы СП 59.13330.2016. И так далее. По этому вопросу имеются солидные исследования наших немецких коллег с выводом о том, что для условий Германии такое увеличение будет незначительном. Словом, если нужен жилой фонд в новых домах, то для этого необходимо архитекторам строго следовать требованиям существующих обязательных для исполнения сводов правил, а государственным экспертам повысить квалификацию.

Следует отметить некоторый положительный опыт Москвы. Так постановление Правительства Москвы от 21 мая 2015 г. № 305-ПП «Требования к архитектурно-градостроительным решениям многоквартирных жилых зданий, проектирование и строительство которых осуществляется за счет средств бюджета города Москвы» закреплено требование «нулевого» входа и расположение лифтового холла непосредственно в вестибюле подъезда.

ПОДАРОК ИЛИ ИНВЕСТИЦИЯ?

Никто не застрахован от инвалидности или потребности в уходе. Поэтому необходимость в решении квартирного вопроса для семей инвалидов и помощи государственных органов возникает повсеместно. И мы показали, что для этого нужны значительные затраты. Когда муниципальными органами власти принимается решение о выделении такой помощи (неважно, в какой форме), то невольно возникает вопрос: эти средства являются подарком инвалидам или инвестицией в решение в будущем квартирного вопроса для семей инвалидов?

Если подарок – то при появлении каждого нового инвалида надо делать то же самое, так как старая адаптированная квартира, как правило, частная, и она наследуется родственниками. И это бесконечный кругооборот. Если государство и конкретный муниципалитет ставят задачу формирования специализированного жилого фонда, в том числе мобильного, для инвалидов, то все расходы по его созданию должны рассматриваться как инвестиция в будущее, аналогично строительству социальной инфраструктуры. Условием предоставления такой помощи необходимо сделать запрет на изменение функциональных особенностей квартиры и возврат муниципалитету в случае смерти инвалида. Это касается и приватизированных квартир, в которые были вложены значительные государственные средства. Возврат в этом случае решит вопрос законности финансирования по сути частной собственности из бюджетных средств. Косвенно это будет также иметь важный психологический эффект в части купирования недовольства других инвалидов крупными вложениями бюджетных средств в недвижимость одного человека. Этот фактор сейчас также присутствует.

Форма возврата может быть разнообразной – и обмен на эквивалентное жилье, и выкуп, и обратный выкуп квартиры самими собственниками по цене расходов на приспособление квартиры для умершего родственника-инвалида и пр. Поскольку число инвалидов с нарушениями опорно-двигательной системы относительно постоянная величина, то через 4–6 лет образуется разнообразный адаптированный жилой фонд в разных районах города, который можно менять, продавать с условием обратного выкупа по рыночной цене или отдавать в социальный наём. Проблема по большому счету будет решена. Не на 100%, но на 90%.

Наши коллеги из стран Европы в ходе обмена опытом показывают еще много иных вариантов решения квартирного вопроса инвалидов. Это специализированные районы для проживания маломобильных граждан с правом обратного выкупа (Финляндия). Как правило, это лучшие места в городе и очень качественное жилье, где многие хотят проживать. Специальные системы страхования на случай потери способности к самообслуживанию, которые включают выплату средств на переоборудование своих квартир при получении инвалидности (Германия, Франция). Работа таких страховых систем исключает участие государства в решении вопросов адаптации квартир инвалидов, а суммы страховых выплат достаточны для переоборудования квартир или доплаты за обмен на нужную квартиру. Это и специальная градостроительная политика по созданию социального жилья, в том числе приспособленного для маломобильных инвалидов (Берлин).

В соответствии с городским строительным кодексом Берлина с 2021 года 50% квартир в каждом новом жилом доме должно быть приспособлено для проживания маломобильных инвалидов. Не обязательно на первом этаже. Политика городских властей Берлина направлена на создание значительного муниципального фонда арендного жилья, в том числе доступного для проживания инвалидов. В результате всегда легко поменять одну квартиру на другую нужного качества. Системы аренды городом квартир инвалидов в обмен на предоставление им квартир в специальных социальных жилых домах с уходом. И многое еще. Но основа всех вариантов – наличие значительного жилого фонда в муниципальной собственности, приспособленного для проживания маломобильных инвалидов, который формировался десятилетиями.

В некоторых странах Европы, в отличие от России, нет обязательного законодательства по вопросам создания доступных зданий и сооружений. Однако понимание того, что сектор экономики по обслуживанию пожилых людей и инвалидов является одним из наиболее динамично развивающихся сегментов рынка, приводит к тому, что повсеместно действуют продуманные меры экономического стимулирования безбарьерного строительства. Так, в Германии эта поддержка реализуется через банк KFW (аналог нашего ВЭБа). При завершении объекта приглашается специальная независимая комиссия для оценки доступности. В зависимости от уровня оценки банк предоставляет значительные средства и иной финансовый сервис для собственников здания из средств федеральной госпрограммы.

При реализации политики создания жилого фонда, приспособленного для маломобильных инвалидов, необходимо определиться с городским стандартом качества доступности таких квартир. В настоящем материале хотелось показать, что вопрос доступности жилья для маломобильных инвалидов – это не столько проблема помощи в каждом конкретном случае, сколько большая градостроительная задача обеспечения достойных условий для проживания наиболее зависимой от посторонней помощи группы населения, требующая системного, а не фрагментарного решения.

ЭПИЛОГ

Росстат РФ ежегодно проводит комплексное наблюдение условий жизни населения по вопросам наличия проблем, связанных с условиями проживания в населенных пунктах. В 2018 году 73,6% инвалидов, проживающих в городской местности, и 82,4% инвалидов, проживающих в сельской местности, указали на наличие таких проблем.