Д.В. ЕНИН, кандидат технических наук, директор ООО «Институт прикладных транспортных исследований», Москва
В 2021 году был утвержден и введен в действие новый национальный стандарт
ГОСТ Р 59432-2021 «Дороги автомобильные общего пользования. Доступность для инвалидов и других маломобильных групп населения. Общие требования». Разработке данного стандарта предшествовало несколько лет работы по сбору и обоснованию значений некоторых показателей, проведению внутренних и общественных обсуждений документа, непростых и длительных переговоров с представителями технического комитета по стандартизации №418 «Дорожное хозяйство».
Изначально разработка этого стандарта была обусловлена тем, что одной из проблем в области автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации являлось отсутствие единого взаимоувязанного комплекса требований по обеспечению доступности для инвалидов и других маломобильных групп населения (МГН) объектов, расположенных в полосе отвода и придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования, одновременно требовалась актуализация ОДМ 218.2.007 «Методические рекомендации по проектированию мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам дорожного хозяйства». К моменту разработки свод правил СП 59.13330.2016 не затрагивал вопросы дорожного хозяйства, кроме придомовой территории, а действовавшие национальные и межгосударственные стандарты были разрозненными, содержали (и до сих пор содержат) требования, зачастую взаимно противоречивые и не обеспечивающие условия доступности для инвалидов и других МГН.
Была поставлена задача на базе и по заказу ГК «Автодор» объединить усилия отраслевых специалистов и представителей общественных объединений инвалидов для разработки базового документа, содержащего сбалансированный для российских условий состав требований, обеспечивающих доступность автомобильных дорог общего пользования для инвалидов и других МГН.
Предваряя описание самого стандарта, хотелось бы отметить некоторые значимые моменты, предшествовавшие его созданию.
В 2018 году Государственная компания «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор») инициировала проведение научно-исследовательской работы по экспертному сопровождению разработки стандарта, включавшей обоснование параметров доступности элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования для инвалидов и других МГН. Эти работы были успешно выполнены Институтом прикладных транспортных исследований при поддержке заказчика и общественных объединений инвалидов (ВОГ, ВОИ, ВОС). Впервые в России такая работа была проведена комплексно, многоэтапно и включала проведение исследований на реальных объектах (предварительные исследования и выбор наиболее доступных для инвалидов и других МГН объектов в пределах московской
агломерации, инструментальные исследования на выбранных объектах, натурные
исследования с привлечением экспертов из числа общественных организаций инвалидов при участии общественной инспекции по делам инвалидов г. Москвы и Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы, социологические исследования инвалидов, проживающих вблизи объектов исследования). Полученные результаты дали богатый материал для анализа и определения перечня требований, необходимых для включения в проект нового стандарта.
Одновременно по отдельным вопросам возникло понимание их избыточности или преждевременности. Например, к управлению транспортными средствами не допускаются люди со значительными нарушениями функций органов зрения, поэтому на некоторых объектах дорожного сервиса (автозаправочных станциях и др.) отсутствует объективная необходимость их специального приспособления для слепых и слабовидящих людей. Однако возможность воспользоваться помощью сопровождающего лица или персонала объекта сервиса у таких людей должна быть: например, в случае необходимости посещения торгового зала или кафе на таких объектах. Другой пример – строительство «длинных» пандусов на надземных пешеходных переходах, подходы к которым недоступны для инвалидов на кресле-коляске и некоторых других МГН. Следовательно, такое строительство должно быть сопряжено с мероприятиями местных документов территориального планирования. Были получены другие подобные выводы.
Далее, в 2019-м и 2020 году была осуществлена разработка проекта стандарта в двух редакциях, на которые в совокупности было получено более 220 замечаний и предложений от 22 организаций и органов исполнительной власти различных уровней. По результатам обработки всех отзывов полностью принято 43% замечаний и предложений, частично – 27%, не принято – 30%.
Причины отклонения замечаний и предложений частично или полностью были следующими:
а) несоответствие замечания или предложения объекту регулирования – доступности автомобильных дорог общего пользования для инвалидов и других МГН, в т. ч. в случаях отсылочных требований на действующие стандарты и своды правил, содержание которых противоречит условиям доступности для таких людей;
б) невозможность применения предложенных норм из документов добровольного применения из-за их противоречия документам, обязательным для применения;
в) неправильная интерпретация текста стандарта в замечании и предложения, не отвечающие потребностям инвалидов и других МГН.
В числе наиболее проблемных групп вопросов, которые вызывали неоднократные дискуссии при прохождении документа, можно выделить следующие две:
• наличие действующих межгосударственных стандартов, которые являются приоритетными по отношению к национальным стандартам, но в которых требования по обеспечению условий доступности для инвалидов установлены со значениями, не обеспечивающими реальную доступность для всех или отдельных категорий инвалидов (к таким документам относятся, прежде всего, ГОСТ 32944-2014, отдельные положения ГОСТ 33150-2014 и др.);
• наличие в проекте стандарта требований доступности для инвалидов и других МГН в процессе эксплуатации автомобильных дорог общего пользования (эти требования являются наиболее значимыми для рассматриваемых лиц, поскольку реализация этих требований относится не к проектированию, как, например, предусмотрено в СП 59.13330, а к существующим объектам строительства, которыми пользуются или испытывают потребность в использовании инвалиды и другие МГН).
В конечном счете, вопросы первой группы были сняты в пользу разработчиков – удалось отстоять позицию, основываясь на результатах проведенных исследований доступности автомобильных дорог. Решение вопросов второй группы столкнулось с непреодолимым и непреодоленным (к большому сожалению разработчиков документа) барьером со стороны организаций, эксплуатирующих автомобильные дороги. Данную ситуацию можно охарактеризовать известным термином «диктат производителя» (ориентированность производителей на сложившуюся в отрасли практику, нежелание изменений в ней в угоду
потребителям).
Причины тоже понятны: введение в действие даже небольшого числа из предложенных требований в условиях фактического несоответствия большинства автомобильных дорог в России нормативным требованиям в процессе их эксплуатации (без учета условий доступности для инвалидов и других МГН) потребует масштабных работ на всей территории страны, увеличения для этих целей финансовых и трудовых затрат, повышения контроля за состоянием пешеходных коммуникаций в различные периоды года и пр. Как следствие, риски невыполнения этих требований будут очень высокими, а эксплуатационные дорожные организации, в свою очередь, рискуют стать постоянными нарушителями новых
требований со всеми вытекающими для них последствиями.
Доводы о том, что стандарт является документом добровольного применения, не возымели действия. Кроме того, неожиданно выяснилось, что существует еще одна неочевидная проблема: некоторые действующие методики в области дорожного хозяйства, десятилетиями используемые эксплуатационными дорожными организациями и положенные в основу реализации стандарта в качестве общепринятых, оказались необъективными (это касается дорожной разметки из горячего пластика, классификации шероховатости дорожного покрытия, оценки коэффициента сцепления и др.). В такой ситуации обеспечение и контроль доступности для инвалидов и других МГН действующих объектов невозможен до момента разработки соответствующих объективных методов.
В окончательной редакции действие стандарта распространено на проектирование строительства и реконструкции, строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования, объектов дорожного и придорожного сервиса. Вопросы содержания из документа исключены. Он устанавливает технические требования к указанным объектам, обеспечивающие доступность для инвалидов и других МГН. Требования стандарта не распространяются на городские дороги и улицы (соответствующие требования установлены в СП 42.13330.2016, СП 59.13330.2020, СП 140.13330.2012, СП 396.1325800.2018), производственные объекты автомобильных дорог, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений. Но они применимы
для сельских населенных пунктов, через которые проходят автомобильные дороги общего пользования.
Основная часть содержания стандарта включает следующие разделы:
• общие требования;
• обустройство пешеходных коммуникаций (общие требования, тротуары и пешеходные дорожки, лестничные сходы, пандусы, пешеходные переходы);
• обустройство объектов дорожного и придорожного сервиса (общие требования, объекты дорожного сервиса, объекты придорожного сервиса);
• особенности применения технических средств организации дорожного движения.
Согласно общим требованиям доступность для инвалидов и других МГН наравне с другими группами населения обеспечивается:
• единством методологии и положений нормативных документов системы технического регулирования в сфере дорожного хозяйства и автомобильного транспорта;
• комплексностью планирования, проектирования, строительства и реконструкции автомобильных дорог, объектов дорожного и придорожного сервиса в отношении инвалидов и других МГН;
• непрерывностью связи элементов обустройства автомобильных дорог, объектов дорожного и придорожного сервиса для инвалидов и других МГН на всем протяжении основных путей (маршрутов) их передвижения: между собой, со зданиями и сооружениями, являющимися объектами притяжения указанных лиц;
• приоритетностью применения принципа универсального дизайна.
Выполнение требований, установленных стандартом, в соответствии с компетенцией, обеспечивают:
• владельцы автомобильных дорог, объектов дорожного и придорожного сервиса;
• юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие проектирование строительства и реконструкции автомобильных дорог, элементов их обустройства, объектов дорожного и придорожного сервиса;
• юридические лица и индивидуальные предприниматели, выполняющие работы (оказывающие услуги) по строительству и реконструкции автомобильных дорог, объектов дорожного и придорожного сервиса.
Предусматривается, что требования стандарта необходимо учитывать в составе основных стадий разработки и в соответствующих разделах проектной документации на строительство и реконструкцию автомобильной дороги, зданий и сооружений объектов дорожного и придорожного сервиса, в составе комплексных схем организации дорожного движения (КСОДД) и проектов организации дорожного движения (ПОДД), а также при реализации мероприятий, предусмотренных этими документами транспортного планирования. Проектирование пешеходных коммуникаций должно осуществляться во взаимосвязи с утвержденными документами планировки территорий с учетом сроков реализации этих
документов. В проектную документацию на объекты автомобильных дорог предложено включать раздел «Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов», при этом в указанный раздел рекомендуется дополнительно включать перечень мероприятий по обеспечению доступности объектов для МГН.
В стандарте предусмотрено, что нормы проектирования, строительства и реконструкции автомобильных дорог, объектов дорожного и придорожного сервиса устанавливаются для основных и стесненных условий доступности для инвалидов и других МГН. Использование норм проектирования и планирования для стесненных условий допускается только при наличии соответствующего технико-экономического обоснования в проекте и решения, подготовленного и принятого с привлечением полномочных представителей общественных объединений инвалидов согласно действующему законодательству.
Стандарт развивает ранее установленные требования и рекомендации в области обеспечения доступности пешеходных коммуникаций и объектов транспортной инфраструктуры и вводит значительное количество новых требований применительно к объектам дорожного хозяйства. В числе основных можно выделить следующие. В этом документе впервые введено понятие «доступность», которое определено как «принцип обеспечения прав инвалидов, заключающийся в отсутствии ограничений и опасных условий для осуществления инвалидами и другими маломобильными группами населения самостоятельного и независимого образа жизни при пользовании необходимым им физическим окружением, транспортом, иными объектами, а также при получении информации и услуг, с необходимым им уровнем комфортности».
Это определение формировалось коллегиально. На момент разработки оно казалось единственно приемлемым, поскольку предусматривало все составные свойства среды, препятствующие инвалидам и другим МГН самостоятельно передвигаться. Но в настоящее время можно отметить некоторую некорректность этого определения в отношении слова «доступность», т. к. в нем взаимно переплетены вопросы доступности как таковой, а также безопасности и комфортности, которые лишь оказывают влияние на доступность, но не относятся к ней, также не учтен ряд других глубинных моментов. Тем не менее, это определение является близким по смыслу понятию «доступность», содержащемуся в Конвенции ООН о правах инвалидов в качестве принципа, и к ее правозащитной модели: то, что небезопасно и для некоторых категорий инвалидов некомфортно, не может считаться доступным (в данном случае проблемным является определение границ комфортности).
Впервые установлено, что в случае невозможности обеспечения доступности элементов обустройства автомобильных дорог, объектов дорожного и придорожного сервиса необходима разработка альтернативных рациональных маршрутов движения и (или) способов обслуживания инвалидов и других МГН (например, организация обхода недоступного участка, организация транспортного обслуживания инвалидов и других МГН, и др.), компенсирующих имеющиеся недостатки этих объектов в порядке, установленном законодательством в сфере социальной защиты населения.
На основе научных разработок советской школы проектирования конца 1980-х годов было введено требование о недопустимости превышения отклонения длины путей движения инвалидов и МГН более чем на 30% относительно кратчайшего пути. С учетом положений действующих документов в области дорожного хозяйства и целевой направленности стандарта установлены четкие технические параметры ко многим ранее неопределенным качественным показателям, в том числе к ровности и скользкости покрытия пешеходного
пути, к свойствам материалов, к креплению элементов и пр. Установлено значение контраста поверхностей, которое ранее не было установлено (не менее 0,75). На путях движения введены ограничения для применения ограждений из проволоки и сеток, водоотвода открытого лоткового типа, ограничена высота ребер жесткости на поверхности крышек люков любого назначения (не более 5 мм) и др.
С учетом результатов натурных исследований и эксплуатации дорожных объектов, в стандарте увеличен допустимый продольный уклон прохожей части пешеходных коммуникаций с 50 до 60 промилле при одновременном ограничении его максимального значения в стесненных условиях – не более 80 промилле (кроме горных условий, требования к которым уточнены в пункте 5.2.6 стандарта); введено минимальное значение высоты подступенка (не менее 0,08 м), что важно для слепых людей, пользующихся белой тростью; введен ряд ограничений для лестничных сходов, касающихся недопустимости нарушения целостности конструкции перил и поручней, применения взамен пандусов или лифтов одной или нескольких наклонных направляющих и др. В документе реализован
отказ от использования наклонных и вертикальных подъемников для инвалидов
в пользу пандусов и лифтов.
Введены детальные требования к обустройству пешеходных переходов с учетом потребностей инвалидов и МГН, требования к вентиляции над- и подземных пешеходных переходов закрытого типа. Впервые в отечественной практике введены требования к искусственному освещению наземных пешеходных переходов не только на них, но и на подходах к ним на расстоянии не менее 25 м для обеспечения видимости пешеходов водителями транспортных средств. Предусмотрена необходимость выполнения ровной накопительной площадки перед такими переходами.
Впервые разработаны и установлены требования к доступности для инвалидов и других МГН объектов дорожного сервиса. К ним относятся, прежде всего, требования доступности для инвалидов на кресле-коляске и людей с ограничением слуха на автозаправочных станциях, пунктах мойки автомобилей, в кемпингах, пунктах взимания платы на платных участках автомобильных дорог и др. Установлены требования к благоустройству остановочных пунктов с учетом потребностей всех категорий инвалидов и других МГН, включая требования к наличию и оформлению расписания движения транспортных средств общего
пользования. Введены требования к оказанию персоналом помощи инвалидам и другим МГН на объектах дорожного сервиса.
В заключительном седьмом разделе стандарта введены требования и ограничения к применению технических средств организации дорожного движения (дорожным знакам, разметке, ограждению и их размещению), которые по разным причинам не установлены в действующих стандартах в сфере организации дорожного движения.
В целом введенный стандарт является результатом, который завершает начальный этап исследований и разработки требований к объектам дорожного хозяйства, отдельные основы которых были заложены в СНиП 35-01-2001 и ОДМ 218.2.007-2011. Хочется надеяться, что он получит распространение на практике и приведет к реальному улучшению ситуации с доступностью для инвалидов и других МГН автомобильных дорог общего пользования. Первый положительный сигнал уже прозвучал от ГК «Автодор», руководство которой выразило необходимость обязательного включения его в технические задания при разработке проектной документации на платные автомобильные дороги.
В завершение следует отметить еще один факт. Введенный в 2020 году свод правил СП 59.13330.2020 в части пешеходной и транспортной инфраструктуры разрабатывался на материалах проекта рассматриваемого стандарта, который ко времени разработки свода правил уже был направлен в набор. Несмотря на попытки гармонизировать оба документа, полностью реализованные на начальных этапах их разработки, в окончательных редакциях имеются расхождения. Часть из них обусловлена разными группами заинтересованных лиц (заказчиков и экспертных организаций) и, как следствие, разным видением структуры и содержания документов; часть обусловлена логическими соображениями достижения более высокого уровня доступности для инвалидов и МГН на городских территориях массового пользования населением.
Однако в отличие от стандарта, структура которого была тщательно отработана, в своде правил, несмотря на многие положительные стороны новой редакции, было допущено несколько досадных упущений. Структура документа отработана не полностью; действие свода правил распространено на все территории без исключения, включая территории за пределами городов, что в отношении пешеходных коммуникаций в пределах автомобильных дорог общего пользования не совсем оправданно; в таблице с продольными уклонами не указано, что уклоны более 60 промилле относятся к стесненным условиям; и некоторые другие.
Следует также оговориться, что к моменту разработки стандарта и в настоящее время пока еще нет возможности разработать идеальный документ по причине того, что рассматриваемое направление является относительно новым в науке не только в России, но и за рубежом. К сожалению, некоторые параметры доступности, как и само понятие «доступность», до сих пор носят субъективный характер, не подтверждены результатами полноценных научных исследований. Поэтому корректировка отдельных показателей и их значений будет необходима в будущем. Тем не менее, наиболее значимые показатели и их значения в стандарте были уточнены с учетом накопленного опыта, проверены и подтверждены по результатам натурных экспериментов. Поэтому на данный момент разработанный стандарт, по мнению его авторов, является наиболее проработанным для
применения в Российской Федерации в рамках сферы его применения.
