С.В. ЧИСТЫЙ, кандидат экономических наук, куратор курса «Универсальный дизайн. Проектирование безбарьерной среды» Высшей школы средового дизайна МАРХИ, член рабочей группы международного объединения «Еврогорода» Евросоюза от РФ
В прошлой статье автора, опубликованной в 7-м номере журнала, были представлены основные направления европейского нормативного регулирования вопросов формирования безбарьерной городской среды. Усилия в этих направлениях носили систематический, плановый, регулярный характер и касались различных сфер деятельности правительства и бизнеса, связанных с обеспечением прав инвалидов и других граждан с низкой мобильностью. Однако рассказ был бы неполным без оценки одного из главных документов, результирующего эти усилия. В данной статье мы продолжаем знакомить читателей журнала с новыми нормативными документами Европейского союза по вопросам создания доступной городской среды и услуг для маломобильных граждан.
Многие коллеги спрашивали меня о том, когда же, наконец, этот важнейший документ будет принят, интересовались ходом его подготовки, мнениями и дискуссиями вокруг него в целом и отдельных его аспектов в частности. Когда, наконец-то, в 2019 году эта работа экспертов завершилась, документ был поставлен на голосование 27 стран Евросоюза. Для принятия нужен был консенсус. Голосование проходило около двух лет, вызвало новый раунд обсуждений и завершилось только в 2020 году. Могу сказать, что из известных мне случаев эти дискуссии были одними из наиболее жарких. Это случилось, поскольку документ
затрагивал не только узкую сферу жизнедеятельности инвалидов и других лиц с ограниченной мобильностью, но и практически всю построенную среду.
Внимательные читатели, наверное, уже догадались, что речь идет о стандарте Евросоюза «Доступность и удобство использования архитектурной среды. Функциональные требования» (Accessibility and usability of the built environment – Functional requirements CEN/CENELEC. FprEN 17210:2020)
Вначале несколько слов об истории вопроса, так как она также крайне поучительна. Начало процессу разработки стандарта было положено в далеком 2007 году, когда Генеральным директоратом Европейской комиссии по социальным вопросам, занятости и интеграции был принят «Мандат по стандартизации для CEN, CENELEC и ETSI* в поддержку европейского требования по доступности для государственных закупок в застроенной среде (M/420EN)».
Почему была выбрана именно такая область первичного приложения усилий? В Европейском союзе государственные закупки и закупки государственных компаний составляют около 16% валового внутреннего продукта (для сравнения в РФ – около 30%: https://ach.gov.ru/checks/schetnaya-palata-potentsialkontraktnoy-sistemy-raskryt-poka-ne-udalos).
Государство является лидером рынка в части формулирования правил закупок, на которого ориентируются и частные компании, особенно в части конкурсов по благоустройству открытых общественных пространств. Поэтому в мандате ставилась задача интеграции требований «Дизайна для всех»** в законодательство и технические документы, прежде всего для государственных закупок.
Обращает на себя внимание несколько аспектов этого мандата, формирующих принципы разработки новых документов:
• Уровень документа, формулирующего, по сути, задание на разработку стандарта. Это документ Еврокомиссии второго уровня (выше только директива ЕК) и аналог нашего распоряжения правительства.
• Предварение самой работы двумя научно-исследовательскими работами и несколькими исследованиями рынка, которые охватили около 300 тыс. инвалидов. Это дало хорошие аргументы в работе с представителями инвалидного сообщества при гармонизации интересов широкого круга социальных групп. Исследования длились два года.
• Долгосрочный характер работы. Это резко контрастирует с принятыми в РФ годичными или даже менее того сроками разработки аналогичных документов.
• Поэтапное представление материалов работы на обсуждение в профессиональном сообществе. Это обсуждение не ограничивается месячным сроком подачи предложений и замечаний.
• Ориентация не только на потребности инвалидов, но и на широкий круг запросов разнообразных групп населения, включая детей, на исключение дискриминации по любому признаку.
• Дифференциация уровней доступности по отношению к новым и реконструированным зданиям от незначительных/базовых изменений до обеспечения полной доступности в последнем случае. Поставлена задача формализовать и показать, как работает принцип разумного приспособления.
В качестве обоснования необходимости разработки в мандате были указаны такие интересные соображения, как необходимость профилактики безбарьерного строительства, так как исправление сделанного будет несравненно дороже и хуже качеством. Доступная городская среда рассматривалась априори как экономически более привлекательная, функционально гибкая, а инфраструктура – более устойчивая. Однако эти положения подлежали еще всестороннему обоснованию. Также отмечалось, что рынок товаров и услуг для инвалидов и других маломобильных граждан старшего поколения представляет собой наиболее динамичный сегмент экономики Евросоюза. Гармонизированные стандарты в этой области принесут выгоды бизнесу и потребителям с точки зрения сокращения затрат, повышения производительности и повышения безопасности, помогут обеспечить совместимость различных компонентов, продуктов и услуг.
Мандат предписывал создать перечень связанных документов:
• Стандарт 1, который будет содержать минимальный перечень функциональных европейских требований к доступности застроенной среды. Планировалось, что заказчики будут формировать на этой основе необходимые для них наборы технических требований для спецификаций.
• Стандарт 2, содержащий минимальные технические характеристики элементов городской среды, соответствующих этим функциональным требованиям.
• Руководство по применению первых двух документов с учетом принципов разумного приспособления.
Указанный выше стандарт является первым документом в этой серии. Второй документ еще не разрабатывался. Однако сейчас его функции выполняет обновленный в 2021 году Стандарт ISO/FDIS 21542:2021 «Проектирование зданий и сооружений. Доступность и удобство окружающей городской среды» (Building construction – Accessibility and usability of the built environment). Третий документ также пока не разрабатывался.
Для разработки таких стандартов были подготовлены Руководящие указания ISO/IEC Guide 71:2014 Guidelines for standards developers to address accessibility. Указанный европейский стандарт был в 2018 году принят в качестве национального стандарта РФ ГОСТ Р 54937-2018/ISO/IEC Guide 71:2014 «Руководящие указания для разработчиков стандартов, рассматривающих вопросы создания доступной среды». Квинтэссенцией данного стандарта является уход от создания специализированных и персонифицированных пространств и технических систем в пользу таких, которые удобны для использования максимально широким кругом заинтересованных лиц (хотя это не означает, что все они смогут использовать нужную им систему одинаковым образом).
Это был первый и до принятия нового стандарта единственный нормативный документ, где были сформулированы принципы универсального дизайна (проектирования) в их современном понимании, которыми необходимо руководствоваться как при подготовке стандартов, так и при проведении работ.
В этом документе приведены обширные характеристики управляющих сигналов, особенностей передвижения, коммуникаций различных групп лиц с теми или иными отличиями. Например, указаны такие виды отклонений, как нарушения и отклонения функций иммунной системы. Круг этих групп такой обширный, что описывает практически все население. К каждой группе отклонений предложен набор проектных решений по их компенсации этих отклонений. Таким образом, сформирован своеобразный банк данных о проектных решениях, обеспечивающих доступность.
В разделе о технологии учета требований доступности в других стандартах указано, что любое проектирование начинается с составления портрета пользователей пространства с привязкой к описанным группам.
Итак, стандарт Евросоюза «Доступность и удобство использования архитектурной среды. Функциональные требования» CEN/CENELEC FprEN 17210:2020.
Это очень необычный и непривычный документ для российских специалистов, хотя чисто внешне его структура напоминает наш СП 59.1330.2020 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения».
Вначале хотелось бы отметить великолепные графические примеры фрагментов городской среды с элементами, обеспечивающими доступность. Область применения настоящего стандарта распространяется на все виды пространств и все виды работ по его изменению, как для новых объектов, так и уже существующих. С новыми объектами вопрос адаптации не стоит, так как реализация требований стандарта предусматривает проектирование только безбарьерного городского пространства и зданий. Адаптация существующих, особенно исторических, объектов требует определенного методического аппарата. Об этом пойдет речь в конце статьи.
В чем необычность и новизна данного документа?
Во-первых, стандарт направлен не столько на инвалидов и даже не столько на лиц с пониженной мобильностью, сколько на повышение комфорта и удобства для всех граждан. Отношение к этому вопросу неоднозначное. С одной стороны, можно сказать, что целевая аудитория стандарта расширена практически до масштабов всего населения, что неминуемо размывает предметную область. Теряется специфика именно особых потребностей инвалидов. Обычно они рассматриваются как экстремальные, но комфортные для всех. Если инвалидам удобно и безопасно, то другим тем более. Если этот посыл снимается, то чем, собственно говоря, требования данного стандарта отличаются от обычного учета потребностей граждан в архитектуре и доступности услуг. Работа и искусство проектировщика состоит именно в учете разнообразных требований на каждом квадратном метре. Ни в одном учебнике по эргономике пространств нет указания игнорировать какие-то целевые группы населения. Более того, указано на необходимость изучения потребностей всех групп населения, которые будут пользоваться данными зданиями или территориями.
С технической точки зрения большинство объемно-планировочных требований, предназначенных как бы для инвалидов, содержатся в нормативных документах, регламентирующих проектирование разных элементов зданий и пространств. Это касается и лестниц, и пандусов, которые, по сути, являются наклонными путями движения, и естественно, что при значительном уклоне они огораживаются поручнями; и контрастов, которые особенно необходимы в темное время суток; и габаритов проходов, зон безопасности и пожарных отсеков, на которых всегда настаивают пожарные и с которыми всегда спорят архитекторы, желая выжать больше полезной площади из здания; и систем навигации, которые всего лишь являются рефлексией на хорошо сделанную навигацию для обычных людей, и т. д.
С этой позиции такой стандарт вызывает удивление. По объему (около 300 стр.) и характеру изложения материала он больше похож на учебник для будущих архитекторов, чем на нормативный документ. Это впечатление усиливается использованием доминирующего модального глагола «should to» (следует) и еще более мягких формулировок вместо глагола «must» (должен). Однако рассматривая эту позицию в совокупности с другими документами Евросоюза, представляется, что это принципиально новая политика, направленная на повышение общей культуры и качества проектирования и строительства. В этой связи в Европейском союзе чаще используется термин «Дизайн для всех». В основе этого тренда лежат иные концепции инвалидности и проектирования.
Вначале – об инвалидности. В научных кругах только обсуждается, но в стандарте ISO/IEC Guide 71:2014 была впервые обозначена новая модель инвалидности, которая приходит на смену медицинской и социальной моделям. Это модель гражданских прав инвалидов.
Социальная модель базируется на принципе «равных прав и равных возможностей» в социальном законодательстве. Во многом эта модель закрепляет так называемую «позитивную дискриминацию», то есть предоставление особых возможностей и квот инвалидам. Такая патерналистская модель, к сожалению, массово рождает зависимость от искусственно создаваемых условий и иждивенчество.
Новая модель основана на законодательстве о недискриминации, гражданских правах и «равных отношениях», которые гарантируются каждому инвалиду со стороны общества. В этой модели характерен вообще отказ от понятия инвалидности, которая понимается как один из видов разнообразия людей. Недискриминация предполагает не особое отношение к определенной целевой группе, а равное ко всем. Это сложнее, но и перспективнее. Новая модель инвалидности отражает мнение наиболее активной и динамичной части инвалидного сообщества, которую не устраивает роль лишь потребителей пенсий и пособий, которым все должны. Они стремятся стать равноправными членами общества,
которые имеют не только права, но и обязанности. С этой точки зрения, новый стандарт направлен на повышение общего качества проектирования, ориентированного не на усредненные потребности среднего человека, а на учет всей гаммы таких потребностей. От повышения характеристик доступности и комфортности использования товаров и услуг выигрывают все.
В этой связи в стандарте требования к функциональной доступности и удобству использования основаны на самом широком диапазоне потребностей пользователей и целевых групп, определенных на первом этапе работы по мандату M/420. Эти требования поддерживают разнообразие всех людей и перспективы их изменения на протяжении всей жизни. Например, лица с физическими нарушениями, лица с сенсорными нарушениями, лица с аллергией, лица с трудностями в обучении/когнитивными нарушениями и лица с психическим заболеванием. Это особенно важно в ситуациях, когда человек испытывает временные затруднения: например, при потере очков, в случае работы со сломанной ногой
или во время путешествия с ребенком в детской коляске либо с громоздким багажом, люди на разных этапах жизни, таких как дети, взрослые и пожилые люди и связанные с этим состояния, и т. д.
Методической основой анализа таких состояний является документ ВОЗ «Международная классификация функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья (МКФ) (см. сайт World Health Organization. International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF) http://www.who.int/classifications/icf/en/).
Там, где эти требования не учитываются, социально-экономические издержки являются значительными с точки зрения нарушений прав человека и значительного снижения безопасности и удовлетворенности пользователей зданий и сооружений и городских пространств.
Учитывая сказанное, в стандарте универсальный дизайн или дизайн для всех понимается не как набор требований для узкой группы лиц, а как дирижерская программа, гармонизирующая, придающая смысл разнообразным элементам среды, формирующая направленность на безопасность и комфортность для всех пользователей. Как бы говорится, что любая мелкая неточность архитектурной среды испортит заключенную в ней мелодию.
В стандарте вслед за ISO/IEC Guide 71:2014 также приводятся формулировки семи принципов универсального дизайна, однако в более классическом варианте, приближенном к текстам Рональда Мейса 60-х годов XX века.
Во-вторых, учитывая новую парадигму инвалидности, в стандарте впервые ставится вопрос об экономической выгоде от того, что «благодаря закупке и строительству доступных зданий и среды инвалиды и пожилые люди получат возможность быть активными и участвовать в жизни общества, тем самым высвобождая свою огромную покупательную способность и внося свой вклад в экономику. Доступные и полезные предприятия будут привлекать также и сопровождающих членов семьи и друзей». Ставится вопрос об оценке социально-экономической эффективности. Последнее не является предметом такого рода стандарта, и в существующем виде эти слова звучат несколько наивно. В подготовительных материалах нет ни доказательной базы, ни методологии оценки социально-экономической эффективности безбарьерного строительства и развития городов. Отметим, что на экономическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова по инициативе студентов в настоящее время проводятся исследования в этом направлении и готовятся предложения по методической базе таких оценок.
В-третьих, в стандарте предлагаются два взаимодополняющих подхода к рассмотрению вопросов создания доступной среды и последующего формулирования соответствующих требований и рекомендаций:
• первый подход, основанный на учете человеческих способностей и характеристик (см. разделы 6 и далее), который может применяться для идентификации адекватных проектных решений на микроуровне по отношению к отдельным элементам среды.
• второй подход, основанный на учете целей создания доступной среды (см. раздел 5), который может применяться на основе идентификации конкретных потребностей пользователей в уровне доступности архитектурной среды города;
Это отражает дуализм и диалектику социальной модели инвалидности и модели гражданских прав (первый и второй подход соответственно).
В-четвертых, в стандарте отсутствуют конкретные цифровые характеристики требований к доступности. Приведены только перечни мероприятий по адаптации различных элементов зданий, сооружений и городского пространства. Эти перечни подготовлены для того, чтобы заказчики при подготовке заданий на проектирование могли бы ссылаться на эти перечни. Однако практическая ценность ссылки на такие детализированные требования неясна. В этой связи целевая функция Мандата 420 – создать, прежде всего, документ для формализации требований при государственных закупках – осталась, с точки зрения автора, невыполненной.
В-пятых, в стандарте был сформирован перечень элементарных и комплексных элементов адаптации зданий и пространств. Это важный аспект при градостроительном планировании работы. Если говорить образно, то невозможно представить себе, что в каждом районе города действуют свои правила дорожного движения. Так и в вопросах адаптации городской среды необходимо иметь максимум две–три типовые планировки пешеходных переходов через транспортные проезды. В стандарте декларируется часть таких общих требований. Например, имеются указания о том, что доступные маршруты при пересечении
зон повышенной опасности должны проходить по кратчайшему пути, то есть перпендикулярно направлению движения транспорта в данном случае.
В-шестых, впервые в нормативном документе прописывается обязанность проектировщиков формировать системы навигации с опорой на несколько органов восприятия информации (так называемый принцип опоры минимум на два органа чувств).
Мы ранее говорили, что важнейшей особенностью стандарта является его ориентированность на потребности всех людей, имеющих какие-либо отклонения. Очень важно, что выделена такая целевая группа, как лица с ментальными (интеллектуальными и психическими) нарушениями. Впервые в таком объеме приводятся характеристики и наборы решений в области интуитивного дизайна, который направлен на решение проблем этой группы инвалидов. Единообразие и стандартизация элементов адаптации городской среды – это также одна из основ интуитивного дизайна. «Читаемость», «узнаваемость» пространства, непрерывная информационная поддержка инвалидов с нарушениями интеллекта – важнейшие факторы, препятствующие панике и импульсивным действиям,
которые могут нанести вред здоровью и жизни их самих и окружающих.
Несмотря на расширение целевой аудитории дети-инвалиды и дети вообще не получили адекватного отражения в стандарте. По ходу изложения часть потребностей детей упоминается в разделах о конструкции ограждений, визуального контроля пространства, но нет ответа на главный вопрос: каким образом их потребности учитываются в местах общего пользования и в специализированных учреждениях?
Из более частных позитивных вопросов, нашедших решение в стандарте, необходимо упомянуть следующие:
• трактовка любой части доступного маршрута с уклоном, превышающим определенное значение, как пандуса. Она должна быть оборудована соответствующим образом:
• требование недопустимости расположения на путях движения людей вдоль тротуаров фрагментов уклонов бордюрного пандуса;
• декларация о приоритете пешеходов в любом проекте пространства общего пользования, в том числе приоритете над велосипедистами, роллерами и электроколясками. Этот приоритет указан с модальным глаголом – должно быть достигнуто;
• введение понятия доступного маршрута и выделение нескольких уровней таких маршрутов. Этот вопрос достаточно важен, так как до сих пор господствовала теория (идеология) необходимости сплошной адаптации всей городской инфраструктуры, поскольку инвалид может появиться где угодно. Маршрутная адаптация – это рефлексия на вопросы обеспечения доступности услуг для инвалидов с учетом экономической эффективности таких преобразований. Этот аспект в значительной мере получил свое развитие в проекте российского национального стандарта «Доступность для инвалидов городской среды. Общие требования. Показатели и критерии оценки общей доступности» (находится в стадии финальной доработки).
• подробная проработка и деталировка понятия визуальный контраст. Обращается внимание на необходимость акцентного выделения проблемных мест. Последними считаются даже такие, как любое изменение геометрии путей движения, в том числе контрастная окраска горизонтальных площадок до и после пандуса и другие.
В стандарте сделаны существенные шаги в направлении развития понятия «Универсальный дизайн» и практики его применения. Однако остается несколько вопросов, которые стоят перед каждым заказчиком, архитектором, на которые так и не приводится ответов. Прежде всего, это вопросы учета требований доступности при градостроительном планировании. Ранее упоминались вопросы маршрутизации при адаптации городской среды. Однако это только один из десятков элементов, которые должны учитываться при создании безбарьерного города, в отличие от лестницы, дома или даже части прилегающей улицы. Главные вопросы – это частота применения указанных в стандарте элементов адаптации с учетом реальных потребностей маломобильных инвалидов как экстремальной целевой группы.
В разделе 4.8 «Планирование доступности как общего стратегического направления» говорится: «Включение принципов универсального дизайна во все стратегии городского планирования обеспечивает общую устойчивую концепцию для достижения доступности на всех этапах планирования и проектирования новых сооружений, проектов реконструкции и технического обслуживания». Однако только декларацией авторы и ограничились. Да и как включать принципы в документы и стратегии градостроительного планирования в данном виде также остается загадкой. В какие именно документы? В каком виде? Может быть, речь идет о формулировке доступности как одной из целей городского развития в рамках концепции целей устойчивого развития?
Немного ранее, в разделе 4.5, говорится: «Чтобы создать доступную встроенную среду, доступность следует интегрировать на каждом этапе процесса разработки. Начиная с установления требований доступности на этапе закупок, определения экономического обоснования и проведения первоначальных «технико-экономических обоснований», вплоть до проектирования, строительства и оценки после ввода в эксплуатацию, необходимо учитывать принципы универсального дизайна». Сама постановка вопроса о контроле за созданием доступной среды на всех жизненных этапах архитектурных и градостроительных проектов представляется крайне актуальной. Однако и здесь – только декларация. Такое впечатление, что стандарт, как большой компромисс, обошел стороной главные назревшие вопросы реализации принципов универсального дизайна. И не только в этом.
В стандарте говорится о том, что приведенные наборы мероприятий – это минимальный набор для каждой ситуации. Этот тезис также нуждается в раскрытии. Многие ситуации можно дополнить другими мероприятиями по обеспечению доступности. Наконец, компенсировать ассистивной помощью. Тогда может ли уменьшиться перечень мероприятий? Почему выбран именно этот набор рекомендаций? Например, указывается необходимость устройства индукционной петли и бегущей сроки в залах для массовых мероприятий, местах приема людей. Есть ли такая тотальная необходимость с учетом последующих расходов на эксплуатацию этих систем?
Текст стандарта содержит множество повторений. Это является следствием того, что в стандарте перебираются типовые проблемные ситуации, для преодоления которых используются одни и те же средства и мероприятия, сформулированные в разделе 5. Однако перечень этих типовых ситуаций значительно больше и главные вопросы заключаются в том, что делать в нетиповых ситуациях. Можно ли отступать от стандартного набора мероприятий? Насколько? Для ответа на такие вопросы необходимо конкретизировать понятие требуемого качества городской среды. Авторами стандарта этот вопрос оставлен на усмотрение отдельных стран или даже городов. Однако это было бы справедливо при условии проработки какой-то методики на основе единых принципов оценки такого качества.
В этом отношении еще и еще раз приходится констатировать, что из прописанных в Конвенции ООН «О правах инвалидов» двух принципов проектирования – универсального дизайна и разумного приспособления – второй принцип практически полностью выпал из проработки. В стандарте фрагментарно со ссылкой на социально-экономическую эффективность скрыто упоминается второй принцип. В разделе 1 в примечании 5 указано, что «В случае реконструкции или адаптации существующих зданий или инфраструктуры специальное исследование, включая технико-экономическое обоснование, определяет степень, в которой могут быть выполнены функциональные требования и рекомендации».
Реализация этого принципа без соответствующей методической проработки обнуляет все рекомендации стандарта, указанные как минимальные, поскольку результаты такого исследования могут радикально качнуть маятник в одну или другую сторону. Любой результат можно обосновать апелляцией к своему пониманию уровня качества среды.
В этом отношении еще и еще раз приходится констатировать, что из прописанных в Конвенции ООН «О правах инвалидов» двух принципов проектирования – универсального дизайна и разумного приспособления – второй принцип практически полностью выпал из проработки. В стандарте фрагментарно со ссылкой на социально-экономическую эффективность скрыто упоминается второй принцип. В разделе 1 в примечании 5 указано, что «В случае реконструкции или адаптации существующих зданий или инфраструктуры специальное исследование, включая технико-экономическое обоснование, определяет степень, в которой могут быть выполнены функциональные требования и рекомендации».
Реализация этого принципа без соответствующей методической проработки обнуляет все рекомендации стандарта, указанные как минимальные, поскольку результаты такого исследования могут радикально качнуть маятник в одну или другую сторону. Любой результат можно обосновать апелляцией к своему пониманию уровня качества среды.
Именно поэтому большинство рекомендаций сопровождается словами «следовало бы», и без разработки понятия качества доступности среды, методик его измерения и подтверждения. Но сейчас уже этого мало. Создается впечатление неуверенности авторов стандарта в результате, потому что нет системы оценки самого результата. Таким образом, задача дифференциации уровней доступности, поставленная в мандате 420, не была реализована. Надеемся, что третий материал, разрабатываемый в развитие мандата 420, будет содержать ответы на этот самый важный практический вопрос.
Завершить этот предварительный анализ стандарта хотелось бы строками из самого стандарта: «Создание среды, поддерживающей здоровье и хорошее самочувствие, становится все более важным, учитывая демографический сдвиг в сторону старения населения».
Здоровое городское планирование – это и есть главная цель универсального дизайна и настоящего стандарта.
Примечания:
* Европейские институты стандартизации: Европейский комитет по стандартизации (CEN), Европейский комитет стандартизации по электротехнике (CENELEC) и Европейский институт телекоммуникационных стандартов (ETSI). Каждый институт действует в рамках своей специализации. Однако все большее число секторов рассматривается в рамках их совместной деятельности. К ним относится и доступность.
** Дизайн для всех – это европейская трактовка универсального дизайна. Подробнее об этом в статье автора, опубликованной в журнале №2 (2020 год).
