Д.П. ПЕТРАКОВ, главный эксперт,
Л.П. АБРАМОВА, международный эксперт,
Н.В. КРЕЛЬ, международный эксперт,
С.С. СОХРАНСКИЙ, главный региональный технический эксперт СДС «Безбарьерность ИМГН»
Система добровольной сертификации товаров работ, услуг в области предупреждения причинения вреда при формировании и обеспечении безбарьерной среды для инвалидов и иных маломобильных групп населения, подготовки экспертов, субъектов общественного контроля и персонала (СДС «Безбарьерность ИМГН») зарегистрирована в Едином реестре Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии под номером СДС РОСС RU.И1871.04ИДН1.
Наряду с этим в Едином реестре зарегистрированы еще три системы сертификации, в основе которых лежит принцип предупреждения причинения вреда:
-
Система добровольной сертификации (СДС) работ в области обеспечения комплекса интегрированных мер предупреждения причинения вреда системой управления профессиональными, пожарными, экологическими рисками и технологическими процессами хозяйственной и иной деятельности, подготовки экспертов и персонала (СДС РОСС RU.И1964.04СУБ1);
-
Система добровольной сертификации экспертов, работ по организации обеспечения комплекса интегрированных мер предупреждения причинения вреда системой управления профессиональными рисками технологических процессов субъектов хозяйственной и иной деятельности (СДС РОСС RU. И1489.04ИЕВ0);
-
Система добровольной сертификации персонала инновационных организаций, работ по обеспечению достоверности сведений о технологических процессах производства инновационной продукции, выполнения инновационных проектов, работ, услуг, стоимостной оценке результатов инновационной деятельности и мер по предупреждению причинения вреда здоровью и окружающей среде по итогам инновационной деятельности (СДС РОСС RU.З1226.04ЖРВ0).
Все эти СДС (вместе с рядом СДС в иных сферах деятельности) имеют соглашения о взаимном признании документов (сертификатов соответствия) и методик подготовки экспертов. Использование любой из указанных выше систем сертификации для подтверждения соответствия различных товаров, работ, процессов, экспертов определенным требованиям направлено на интегрированную оценку рисков, связанных с возможной реализацией угрозы причинения вреда в будущем.
Выбор в качестве основных критериев, характеризующих доступность среды, оценку рисков, связанных с возможной реализацией угрозы причинения вреда в будущем, напрямую вытекает из требований ст. 1065 Гражданского кодекса РФ, определяющей возможные последствия угрозы причинения вреда в будущем.
Ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» определяет, что «целью данного закона является защита жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей».
В ст. 238 Уголовного кодекса Российской Федерации также определено, что «выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей, а равно неправомерные выдача или использование официального документа, удостоверяющего соответствие работ или услуг требованиям безопасности, влечет соответствующее наказание». То есть требования Уголовного кодекса также направлены на применение наказания за причинение вреда.
Использование риск-ориентированного подхода при оценке доступности объектов и услуг с позиции недопущения причинения вреда инвалидам и другим МГН, особенно при оценке соответствия того или иного «разумного приспособления», позволяет в полном объеме обеспечить выполнение требований ст. 15 и 33 Федерального закона от 24.11.1995 №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и полностью соответствует целям и требованиям Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Деятельность указанных выше СДС направлена также на исполнение положений таких документов, как:
-
Федеральный закон от 21.07. 2014 №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»,
-
Ст. 41 Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»,
-
Указ Президента Российской Федерации №2 от 01.01.2018 «Об утверждении основ государственной политики в области пожарной безопасности до 2030 года»,
-
Поручение Президента РФ № Пр-1923 от 06.07.2011 (в части необходимости внедрения добровольных механизмов ответственности, таких как системы добровольной сертификации),
-
Поручение Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета 4.10.2011 (о необходимости органам исполнительной власти субъектов Федерации оказывать содействие в развитии системы добровольной сертификации услуг и работ),
-
Пункт 3.2 Протокола Минтруда России №28 от 13.12. 2016 (о необходимости осуществления целенаправленного контроля за обеспечением условий доступности объектов и предоставляемых на них услуг с участием представителей общественных организаций инвалидов и подготовленных экспертов систем добровольной сертификации доступности).
Специалисты, подготовленные и аттестованные по правилам указанных выше СДС, обладают специальными знаниями в сфере обеспечения доступности объектов и услуг, основанными на оценке рисков причинения вреда в будущем. Эксперты и эксперты-инспекторы указанных СДС принимают активное участие в различных мероприятиях общественного контроля и прокурорских проверках в качестве привлеченных специалистов в различных регионах Российской Федерации.
Одним из основных направлений деятельности СДС в области доступной (безбарьерной) среды является оценка соответствия доступности определенных объектов и определенных услуг требованиям различных нормативных документов. Требования законодательства Российской Федерации, определяющие механизм оценки соответствия работ и услуг, определены статьями 18 и 21 Федерального закона от 27.12. 2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» и регулируются механизмом добровольной сертификации. Ст. 2 этого Федерального закона определяет, что «подтверждение соответствия – это документальное удостоверение соответствия процессов выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров»; «сертификация – это форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров», «сертификат соответствия – документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров».
Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии ведется Единый реестр зарегистрированных систем добровольной сертификации. При этом каждая из СДС направлена на подтверждение соответствия определенных объектов сертификации. Добровольность для заявителя (заказчика, исполнителя работ/услуг) заключается в выборе тех или иных объектов сертификации, соответствие которых оценивается СДС.
В сферу деятельности СДС в области доступной среды, основанных на оценке рисков причинения вреда в будущем, подпадают все организации, вне зависимости от форм собственности, работающие в области обеспечения доступности, выполняющие определенные работы, которые, в общем случае, включают в себя:
разработку проектной или иной документации по приспособлению зданий, помещений, маршрутов движения;
выполнение работ по обеспечению доступности в соответствии с проектной или иной документацией;
разработку технических средств и технологий, обеспечивающих повышение уровня доступности городской и транспортной инфраструктуры для инвалидов;
монтаж, пуско-наладку и ввод в эксплуатацию указанных технических средств;
оказание населению услуг, которые должны быть доступны для инвалидов и других МГН.
Во всех указанных выше случаях основным объектом подтверждения соответствия (сертификации) заявленных в документированных сведениях мероприятий, обеспечивающих беспрепятственное перемещение инвалидов различных нозологий, является предупреждение причинения вреда, направленное на комплексную оценку полноты и достоверности сведений, отражающих соответствие критериям доступности, безопасности, информативности и комфортности.
Отметим, что в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона от 26.12.2008№294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» орган надзора при проведении проверки определяет причинно-следственную связь нарушения с фактами причинения вреда, опираясь на недостоверность и неполноту документированных сведений. То есть фактически деятельность органа контроля/надзора направлена на недопущение реализации угрозы причинения вреда. В соответствии со ст. 11 указанного закона, если достоверность сведений, содержащихся в документах, вызывает у представителя органа надзора обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, то хозяйствующему субъекту, в соответствии с этой же статьей, предоставляется право представить в орган контроля документы, подтверждающие достоверность ранее представленных сведений.
Таким образом, подконтрольный хозяйствующий субъект имеет право представить в орган контроля/надзора документ, подтверждающий соответствие товаров, услуг (работ), реализуемых при формировании и обеспечении безбарьерной среды для инвалидов и иных МГН, мерам предупреждения причинения вреда. Таким документом является сертификат соответствия, выданный указанными выше системами добровольной сертификации. Следовательно, сертификат, выданный органом по сертификации в указанных выше системах сертификации, является документом, подтверждающим полноту и достоверность (т. е. соответствие) документированных сведений и осуществляемых мероприятий в области формирования и обеспечения среды доступности, направленных на предупреждение причинения вреда в будущем.
Следует также отметить, что применение механизма добровольной ответственности, подлежащей независимой оценке и ответственному заверению в порядке, определенном указанными системами сертификации, направлено на реализацию ст. 18 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», а именно на содействие приобретателям (заказчикам и пр.), в том числе потребителям, в компетентном выборе продукции, работ, услуг, связанных с проектированием; удостоверения соответствия процессов проектирования (для органов экспертизы), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, работ, услуг техническим регламентам, документам по стандартизации, условиям договоров, а также на повышение конкурентоспособности работ, услуг на российском и международном рынках.
При этом для учреждений бюджетной сферы применение указанного выше механизма определено п. 3 ст. 33 Федерального закона №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013, в соответствии с которым «описание объекта закупки может включать в себя спецификации, планы, чертежи, эскизы, фотографии, результаты работы, тестирования, требования, в том числе в отношении проведения испытаний, методов испытаний, упаковки в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, маркировки, этикеток, подтверждения соответствия, процессов и методов производства в соответствии с требованиями технических регламентов, документов, разрабатываемых и применяемых в национальной системе стандартизации, технических условий, а также в отношении условных обозначений и терминологии».
Более чем десятилетний опыт работы систем добровольной сертификации, направленных на предупреждение причинения вреда при формировании и обеспечении условий доступности объектов и услуг, включает в себя участие аттестованных экспертов в качестве приглашенных специалистов более чем в 2500 различных контрольно-проверочных мероприятий, выполнение аудита более 400 различных объектов, выдачу более 350 сертификатов соответствия (отказано в выдаче сертификатов более 50 заявителям), подготовку, аттестацию и текущее сопровождение деятельности порядка 400 специалистов (экспертов различного уровня, экспертов-инспекторов и советников СДС) более чем из 50 субъектов РФ, в том числе из числа членов общественных организаций инвалидов, проходящих регулярную переподготовку, аттестацию и оценку компетенции.
Постоянный анализ условий и результатов формирования и поддержания безбарьерной среды в различных регионах на основе оценки состояния мер (условий) предупреждения причинения вреда на объектах и оценка компетенции персонала при оказании ситуационной и другой помощи инвалидам и иным МГН позволяет сделать однозначный вывод о наличии системных несоответствий при подготовке и реализации дорожных карт, иных проектов и программ по формированию среды доступности, характеризующихся недостоверностью и неполнотой информации о планируемых и реализуемых мерах по предупреждению причинения вреда инвалидам и иным МГН при формировании безбарьерной (доступной) среды.
Суть наиболее существенных выявленных системных несоответствий сводится к следующему:
Недостаточная квалификационная и психологическая подготовленность должностных лиц и специалистов хозяйствующих субъектов, ответственных за формирование доступности объектов и услуг для инвалидов, характеризующаяся искажением информации о планируемых и реализуемых мерах по предупреждению причинения вреда инвалидам и иным МГН на социально значимых объектах городской инфраструктуры. Проводимое инструктирование или обучение в подавляющем большинстве случаев носит формальный характер, не дает должного уровня компетенции для персонала, оказывающего ситуационную помощь и сопровождение инвалидов, и не соответствует требованиям действующих профессиональных стандартов.
Недостаточная квалификационная подготовленность руководителей и специалистов коммерческих и иных организаций, осуществляющих различного рода консультационные услуги, а также выполняющих работы на социально значимых объектах городской инфраструктуры бюджетной сферы по обустройству (приспособлению) указанных объектов для инвалидов различных нозологических групп. При этом в рамках участия в прокурорских проверках и судебных процессах установлено, что представители хозяйствующих субъектов (это, конечно, больше относится к коммерческим организациям) пытаются использовать факты наличия подписи и печати руководителей местных организаций общественных объединений инвалидов в материалах паспортизации или иных документах в качестве доказательства, гарантирующего соответствие указанных в материалах сведений критериям доступности, безопасности, информативности и комфортности.
При этом следует учесть, что различными органами власти или организациями оказывается различного рода поддержка деятельности общественных организаций инвалидов на местах. Наличие такой поддержки необходимо, однако в случае с процессом согласования (подтверждения соответствия материалов паспортизации, проектных и иных решений) создает условия невозможности независимой и беспристрастной оценки со стороны общественной организации, что в итоге формирует искаженные сведения о характере доступности объектов и услуг. При ряде регионов выявлены факты давления на руководителей общественных организаций инвалидов с целью принятия решений, не основанных на доказательствах.
В ряде случаев представители общественности, привлекаемые к мероприятиям оценки соответствия (или согласования) планируемых или выполненных работ, направленных на обеспечение условий доступности объектов и услуг, не обладают достаточной компетенцией для оценки условий доступности, безопасности, информативности и комфортности объектов и услуг для различных нозологических групп, что также не обеспечивает предупреждение причинения вреда, создавая условия по реализации такой угрозы в будущем.
Материалы паспортизации и иные документированные сведения, формируемые хозяйствующими субъектами по вопросам доступной среды, в большинстве случаев не соответствуют фактическому состоянию доступности, безопасности, информативности и комфортности. В результате информация о доступности (на сайтах учреждений или картах доступности) содержит в себе искаженные сведения о состоянии объекта.
Органы контроля/надзора повсеместно не обладают достаточной компетенцией для оценки условий доступности объектов и услуг, особенно при оценке результатов реализации принципа «разумного приспособления».
Меры по адаптации объекта, формируемые как в рамках разработки проектных материалов, материалов паспортизации или иных документированных сведений, так и в рамках реализации различного рода программ и ремонтных работ, в ряде случаев не обеспечивают предупреждение причинения вреда, создавая не только условия по реализации такой угрозы в будущем, но и создают условия неэффективного или нецелевого использования бюджетных средств.
Формирование доступности объектов для инвалидов, передвигающихся с опорной тростью или костылями (костылем), в ряде случаев носит не системный характер, а именно: в ряде объектов условия передвижения таких граждан по вертикальным коммуникациям затруднены или невозможны ввиду отсутствия поручней, выполненных в соответствии с требованиями, предъявляемыми к опорным стационарным устройствам.
Вопросы организации и управления эвакуацией инвалидов различных нозологий не решены повсеместно, что создает повышенные риски, связанные с невозможностью обеспечения эвакуации инвалидов в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
При установке и эксплуатации подъемных платформ в большинстве случаев нарушаются требования, определенные правилами безопасности, установленными для подъемных платформ для инвалидов и других МГН. Хозяйствующими субъектами в ряде случаев закупаются подъемные механизмы, применение которых для перемещения инвалидов и иных МГН запрещено. При этом выявлены признаки подмены понятий и признаки введения в заблуждение поставщиками таких устройств потребителей из числа бюджетных учреждений. Одновременно с этим установлено, что при вводе в эксплуатацию данных технических средств, относящихся к опасным объектам (ст. 5 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» от 27.07.2010 №225-ФЗ) в ряде случаев не проводится страхование, а также персонал учреждений, работающий с данными техническими средствами, не имеет квалификационного свидетельства СПК в лифтовой отрасли.
При подготовке раздела 10 «Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов» проектных материалов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 №87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» исполнителями (проектными организациями) должным образом не проводится обоснование принятых конструктивных, объемно-планировочных, архитектурных и иных технических решений, обеспечивающих безопасное перемещение инвалидов на объектах, а также их эвакуацию в случае пожара или стихийного бедствия. Однако, несмотря на несоответствие материалов проекта критериям доступности, безопасности, информативности и комфортности, большая часть проектов утверждается заказчиком и в дальнейшем получает положительное заключение как государственной, так и негосударственной и/или вневедомственной экспертизы. Таким образом, начиная с этапа проектирования, искажение информации о событиях, фактах или явлениях создает реальную опасность в будущем для жизни или здоровья людей и формирует условия неэффективного использования бюджетных средств. При этом проектными организациями и заказчиками игнорируются требования ст. 33 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.1995 №181-ФЗ в части привлечения полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов.
Для преодоления перепадов высот в подземных и надземных пешеходных переходах, на входных группах, а также на путях эвакуации во многих случаях обустроены аппарели (накладные конструкции на лестничный марш, состоящие из двух и более раздельных направляющих), что создает реальную угрозу жизни и здоровья всем без исключения гражданам. Отметим, что использование таких аппарелей на путях движения запрещено Сводом правил СП 59.13330.2016.
При реализации требований ст. 37.1 Федерального закона от 04.12.2007 №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в части удостоверения соответствия объектов спорта требованиям безопасности при проведении физкультурных и спортивных мероприятий учреждениями спорта должным образом не проводится оценка соответствия мер предупреждения причинения вреда при формировании безбарьерной среды, а тем самым, для целей систематизации данных о состоянии объектов спорта, на местах формируются искаженные сведения об условиях обеспечения безопасности для инвалидов и иных МГН.
При обследовании аптечных организаций установлено, что аптеки, входы в которые оборудованы кнопками вызова персонала, в ряде случаев оказывают услугу по продаже лекарственных препаратов инвалидам прямо на входе или перед входом в помещение аптеки без обеспечения доступа инвалидов в само помещение аптеки. Однако, несмотря на то, что доступ инвалидов к услуге, казалось бы, обеспечивается, при этом нарушаются правила торговли, а именно запрет на продажу лекарственных препаратов вне помещения, что является существенным нарушением лицензионных требований.
По результатам обследования объектов на предмет доступности для инвалидов с нарушением слуха установлено, что на объектах повсеместно отсутствуют необходимые и достаточные элементы, обеспечивающие выполнение требований безбарьерности (доступность, безопасность, комфортность и информативность). Для лиц с тотальным нарушением слуха на объектах повсеместно отсутствуют необходимые информационные средства, в том числе направленные на предупреждение распространения паники.
По результатам обследования объектов на предмет доступности для инвалидов с нарушением зрения установлено, что на объектах также повсеместно отсутствуют необходимые и достаточные элементы, обеспечивающие выполнение требований безбарьерности (доступность, безопасность, комфортность и информативность). Следует отметить, что ввиду недостаточной компетенции руководителей и специалистов учреждений, оказывающих услуги инвалидам, а также специалистов проектировочных и строительно-монтажных организаций подавляющее большинство работ, выполненных с целью обеспечения условий доступности объектов и услуг для лиц с нарушением зрения, не соответствует нормативным требованиям, а для инвалидов по зрению или совершенно бесполезно, или создает реальную угрозу причинения им вреда, так как вводит в заблуждение и дезинформирует их об окружающих условиях.
Основными причинами указанных выше несоответствий, по нашему мнению, являются:
-
-
Отсутствие в регионах профессионального экспертного сообщества, обладающего специальными знаниями, опытом и квалификацией в вопросах подготовки и принятия решений, касающихся интересов инвалидов, а также наличие «лжеэкспертов», вводящих руководителей и ответственных специалистов хозяйствующих субъектов в заблуждение относительно текущего состояния безбарьерной среды и относительно мероприятий поэтапного повышения показателей доступности, направленных на предупреждение причинения вреда в будущем.
-
Отсутствие в заданиях на проектирование, в технических заданиях и/или в договорах, заключенных между проектными организациями и заказчиками, требований о проведении независимого подтверждения соответствия решений, обеспечивающих удовлетворение потребностей инвалидов, в первую очередь для существующих объектов, которые невозможно полностью приспособить для нужд инвалидов и иных МГН. При этом такая возможность установлена статьей 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг…».
-
Недостаточная компетенция должностных лиц, принимающих соответствующие решения о доступности тех или иных объектов и о минимально необходимом и достаточном перечне работ и услуг, необходимых к выполнению на объекте, как на уровне хозяйствующих субъектов, так и на уровне муниципалитетов.
-
Отсутствие у руководителей хозяйствующих субъектов на всех этапах принятия решений культуры безопасности как квалификационной и психологической подготовленности, при которой обеспечение безбарьерной среды является одной из приоритетных целей и основным элементом социальной ответственности перед обществом.
-
Объективная невозможность проведения комплексной оценки соответствия объекта и услуг требованиям в области безбарьерной среды силами одного органа контроля (надзора). Деятельность органов контроля/надзора по оценке соответствия действий (бездействия) подконтрольных субъектов, производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным региональными и муниципальными правовыми актами в области формирования и обеспечения доступной среды для инвалидов и иных МГН, а также применяемые при этом методы контрольно-надзорной деятельности, как правило, не достигают целей необходимости и достаточности, что дает основания говорить о низкой эффективности таких мероприятий. Например, проверка деятельности подконтрольного субъекта в области формирования и обеспечения доступной среды для инвалидов и иных МГН объективно затрагивает такие сферы, как промышленная безопасность, пожарная безопасность, защита прав потребителей, законодательство в сфере социальной защиты, трудовое законодательство, санитарно-эпидемиологическое благополучие. Данная ситуация создает условия невозможности одному органу контроля/надзора комплексно и компетентно оценить доступную среду, с одной стороны, и дополнительной нагрузки на подконтрольный субъект, с другой стороны.
-
-
Объективная невозможность для органов государственной власти в силу ограниченности как бюджетных, так и человеческих ресурсов контролировать все процессы в области формирования и обеспечения доступной среды для инвалидов и иных МГН, что приводит на местах к формальному подходу при оценке соответствия деятельности подконтрольных субъектов по формирования мер, обеспечивающих готовность к предупреждению вреда здоровью.
-
Наличие отдельных противоречий в действующих нормативных и нормативно-технических документах в области доступной (безбарьерной) среды.
-
Отсутствие механизмов привлечения к ответственности лиц, выдавших ошибочные рекомендации и заключения в части формирования доступной среды.
С учетом сказанного выше, с целью устранения указанных выше системных противоречий, создания в регионах условий для минимизации управленческих рисков, связанных с угрозой причинения вреда инвалидам и иным МГН в будущем, для недопущения нецелевого или неэффективного использования бюджетных средств, Считаем возможным рекомендовать органам государственной власти и организациям шире использовать независимый от органов контроля/надзора и подконтрольного субъекта альтернативный механизм добровольной сертификации, основанный на комплексной оценке рисков причинения вреда в будущем, позволяющий исключить прямой контроль хозяйствующих субъектов за соблюдением требований доступности объектов и услуг со стороны органов государственного контроля.
