С.П. КОНОНЕНКО, председатель регионального общественного движения инвалидов-колясочников «Преобразование» ХМАО–Югры, Ханты-Мансийск
В процессе своей жизнедеятельности обычный человек редко задумывается и обращает внимание на искусственно созданные барьеры окружающей среды (планировочные, коммуникативные, информационные и др.), создающие непреодолимые преграды
для инвалидов и иных МГН. Одни из самых болезненных и трудно устраняемых барьеров связаны с проблемой обеспечения доступности многоквартирных домов (МКД) и общедомового имущества.
Решения различных вопросов обеспечения условий доступности жилья для инвалидов и иных МГН лежат в плоскости исполнения обязательных требований действующего законодательства, правового регулирования этапов строительного процесса, соблюдения строительных норм и правил, стандартов, а также усвоения и применения международного опыта в области универсального дизайна.
Американский архитектор Рональд Лоуренс Мейс (1941–1998), первым обосновавший термин и концепцию универсального дизайна, сказал: «Я никогда не видел здания или сооружения, которые универсально применимы. Я не знаю, вероятно ли это создать. И дело не в том, что в этом термине есть слабость. Мы используем его, поскольку он наиболее точно описывает нашу цель». Его идеи нашли применение в строительном кодексе штата Северная Каролина (1973).
В мире проживают около 650 млн человек с инвалидностью, или 10% населения планеты. По данным Росстата, в Российской Федерации по состоянию на 01.10.2021 проживают 10 млн 721 тыс. 350 инвалидов, а с учетом их семей и МГН проблема обеспечения условий доступности жилья касается четверти населения страны.
Ратификация Российской Федерацией в 2012 году Конвенции о правах инвалидов внесла существенные изменения в 25 федеральных законов, определяющих приоритетные государственные цели и задачи в реализации прав, свобод и законных интересов инвалидов, в том числе в сфере обеспечения их жилищных прав: условий доступности и комфортности жилых помещений, общедомового имущества, придомовых территорий, общественных пространств, а также информативности и качества предоставляемых государственных услуг.
Анализ правовой практики регионов России показывает условную или частичную доступность 30% жилых помещений для инвалидов и иных МГН, у остальной части условия доступности отсутствуют полностью. В большинстве случаев условная или частичная доступность жилья достигнуты за счет обустройства отдельных элементов помещений бытового назначения силами и средствами самих инвалидов и их семей. По данным отчета Счетной палаты Российской Федерации, только 6% инвалидов, признанных нуждающимися после 2005 года, получили меры государственной поддержки, а из ставших на учет до 2005 года 88% ожидают господдержку 15–25 лет. Для некоторых (1,4%) время ожидания составило более 35 лет. Основные причины такой ситуации:
• отсутствие средств финансирования муниципальных программ;
• потребности в дотациях и субвенциях из федерального бюджета удовлетворяются на 5%;
• нехватка нового социального жилья требуемого качества и параметров.
По результатам исследований рейтингового агентства строительного комплекса, в ноябре 2020 года 72,5% городов России перестали строить новое жилье. Участники и эксперты строительного рынка отмечают, что сложилась ситуация, при которой государство самоустранилось от монополии в строительстве жилого фонда, в том числе социального, передав данное право инвесторам, генподрядчикам, частным застройщикам. Время показало, что интересы, возможности и обязательства строительного бизнеса не совпадают с государственными. Строительство специализированного социального жилья под выкуп предполагает соблюдение обязательных требований действующего законодательства – стандартов, правил, нормативов средней рыночной стоимости квадратного метра общей жилой площади помещения, что не представляет существенного интереса для застройщиков и в большей степени воспринимается ими как обременение.
Характерным нарушением прав отдельных категорий граждан в процессе планирования градостроительной деятельности и строительства объектов муниципального жилого фонда, в том числе социального, является отсутствие в техническом задании на проектирование ссылки, предусматривающей проживание инвалидов и иных МГН (п. 4.3 СП 54.13330.2016). Прежде всего, это связано с недостатком знаний и распространенным убеждением заказчика и застройщика, что формирование безбарьерной среды существенно удорожает стоимость строительства.
В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре в период с 2019-го по 2021 год был проведен анализ экономических затрат заказчика по обеспечению доступности жилого помещения путем оснащения системой «умный дом» для инвалидов, который показал трехкратное превышение затрат муниципального бюджета при адаптационных мероприятиях:
• адаптация нового социального жилья – более 1 млн рублей (демонтаж перегородок, дверных порогов, расширение дверных проемов санузла и балкона, заливка полов, установка системы «умный дом», отделочные работы);
• строительство нового жилого помещения по ТЗ с установкой системы «умный дом» в процессе строительства – 400 тыс. рублей.
Альтернативой выкупу является строительство социального жилья за счет средств бюджета муниципалитета, когда в условиях рынка сложно конкурировать с застройщиком, обладающим муниципальными финансовыми, земельными и административными ресурсами, предлагающим интересные варианты очередникам по локации объекта и качеству исполнения спецификации проекта.
Показателен пример комплексного проектирования и строительства жилых домов массовой застройки Москвы и Екатеринбурга по обеспечению их изначальной доступности для маломобильных граждан (например, закрепление требования обеспечения входа в здание с «нулевого уровня»). Новые решения и подходы предусматривают минимальные требования в проектировании вновь строящихся многоэтажных жилых домов, обеспечивающих изначальную доступность без дальнейшей кардинальной адаптации.
К нарушениям требований законодательства Российской Федерации также относится наличие в техническом задании на проектирование, как и в самой проектной документации объекта жилищного строительства, ссылки на частичное ограничение доступности объекта для отдельных категорий инвалидов (М1–М4) или ссылка на полное отсутствие условий доступности для всех маломобильных групп населения, включая инвалидов.
Особого внимания и контроля со стороны федеральных и региональных органов государственной власти требуют решения, принимаемые на местном уровне, когда органы местного самоуправления в целях реализации переданных полномочий по содействию и обеспечению жилищных прав отдельных категорий граждан при получении дотаций и субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) используют положения Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Правовая база в сфере обеспечения инвалидов жильем включает в себя нормы общего характера, а также градостроительные, жилищные и специальные нормы.
НОРМЫ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА
Конституция Российской Федерации устанавливает право каждого гражданина России на жилище. Малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40).
Преамбула ч. 1 ст. 15 Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон), вступившая в силу 01.07.2016, в рамках установленных полномочий органам государственной власти, органам власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, организациям, независимо от их организационно-правовых форм собственности, устанавливает обязательные требования по обеспечению условий беспрепятственного доступа для инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, в том числе к жилым зданиям.
Следовательно, определенный Конвенцией о правах инвалидов принцип универсального дизайна, предусматривающий дизайн предметов, обстановок, программ и услуг, предназначенный для максимально удобного использования всеми людьми, включая инвалидов и иных МГН, должен в обязательном порядке применяться к новым, реконструируемым или модернизируемым объектам. Аналогичное положение дано В.В. Долинской и Л.М. Долинской о необходимости классификации строительства по характеристикам объектов на новые и уже введенные в эксплуатацию.
Диспозиция – обязывающие правила поведения, которым должны следовать все участники правоотношений, урегулированы ч. 5 ст. 15 Закона: «Планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для беспрепятственного доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускается». Следовательно, несоблюдение или уклонение от исполнения вышеперечисленных требований влечет для юридических и должностных лиц ответственность административного характера в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия и контроль за соблюдением требований законодательства в целях обеспечения доступности для инвалидов объектов социальной инфраструктуры и предоставляемых услуг, включая доступность жилого фонда, осуществляется посредством регионального государственного жилищного контроля (надзора), экспертизы проектной документации, государственного строительного контроля (надзора) в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, муниципального контроля в сфере благоустройства (п.п. 14, 15, 16 с. 15.1. Закона).
Действующее законодательство содержит вполне конкретные санкции за несоблюдение требований по обеспечению доступности объектов и услуг для инвалидов и иных МГН (например, ст. 9.13 и 9.14 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации).
Новеллой Закона является ст. 3.1: «Недопустимость дискриминации по признаку инвалидности», провозглашающая приверженность Российской Федерации к недопущению дискриминации как таковой. Любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, умаление или отрицание признания в осуществлении наравне с другими всех гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, при осуществлении своих прав во всех сферах жизнедеятельности, недопустимо.
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ
Градостроительный кодекс Российской Федерации в п. 3 ч. 7 ст. 51 устанавливает в составе проекта обязательные «специальные разделы, содержащие архитектурные и конструктивные решения, а также решения и мероприятия, направленные на обеспечение доступа инвалидов к объекту капитального строительства (в случае подготовки проектной документации применительно к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда)»,
сопровождаемые пояснительной запиской «Основные решения по обеспечению жизнедеятельности инвалидов».
ЖИЛИЩНЫЕ НОРМЫ
Жилищный кодекс Российской Федерации устанавливает требования к жилым помещениям, их содержанию, и содержанию общего имущества в многоквартирных домах, а также порядка обеспечения их доступности для инвалидов (п. 5.1 ст. 2, п. 2 ст. 12, ч. 3 ст. 15 и п. 4.1 ч. 4 ст. 36).
Как справедливо отмечает Г.Ф. Ручкина: «Современный Жилищный кодекс Российской Федерации, являясь системообразующим нормативным актом, направлен на повышение эффективности современного жилищного законодательства, акцентируя внимание на регулирование возмездных отношений в сфере строительства и на отсутствии социальной направленности в нормах Закона».
Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» устанавливает в ст. 12 минимальные требования и в ч. 4 ст. 6 определяет применение обязательных национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований регламента и основ безопасности зданий и сооружений.
СПЕЦИАЛЬНЫЕ НОРМЫ
В целях соблюдения единого подхода к обеспечению национальных стандартов и сводов правил в сфере строительства отраслевым министерством (Минстроем РФ) утверждены требования к типовой форме и составу задания при проектировании объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектов транспорта, торговли, общественного питания, объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда» (п. 28 «Требования к мероприятиям по обеспечению доступа инвалидов к объекту»).
Свод правил 59.13330.2020 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения» содержит раздел 7 «Специальные требования к местам размещения и проживания инвалидов». Пункт 7.1.1 указывает на обязательность применения требований СП 54.13330.2016 «Здания жилые многоквартирные». Пункт 4.3 этого свода правил гласит: «При проектировании и строительстве жилого здания должны быть обеспечены условия для жизнедеятельности маломобильных групп населения, доступность участка, здания и квартир для инвалидов и пожилых людей, пользующихся креслами-колясками, инвалидов с полной потерей зрения и (или) слуха, если размещение квартир для семей с инвалидами в данном жилом здании установлено в задании на проектирование». «Количество полностью оборудованных квартир для инвалидов и их расположение в объеме здания следует устанавливать заданием на проектирование. При этом необходимо учитывать категории инвалидов, требующих различной адаптации жилой среды к своим потребностям, в том числе в планировочных решениях квартир или жилых ячеек, предназначенных для проживания инвалидов с нарушениями опорно-двигательного аппарата, в том числе пользующихся креслами-колясками».
Подводя итог исследований правовой базы и правового регулирования в данной области необходимо отметить, что уровень качества создаваемой доступной городской среды напрямую зависит от наличия профессиональных кадров – заказчиков, застройщиков, архитекторов, проектировщиков, экспертов, в том числе экспертов общественного контроля. Частично подготовкой таких кадров по направлению «Универсальный дизайн и проектирование безбарьерной городской среды» занимаются лишь несколько архитектурно-строительных вузов – МАРХИ, МГТУ им. Н.Э. Баумана и СПБГУ. Об актуальности и востребованности таких кадров можно судить по количеству бенефициаров европейского принципа «дизайн для всех» в России.
Выделены характерные особенности прав отдельных категорий граждан:
• право на обеспечение условий доступности МКД и общего имущества, общественных пространств, территорий и услуг установлено для всех категорий МГН, включая инвалидов;
• правом обеспечения условиями доступности жилого помещения наделены законодательно только инвалиды, дети-инвалиды и их семьи.
Необходимо согласиться с мнением Е.Г. Леонтьевой: «На сегодня отсутствует понимание того, что проектирование многоквартирных жилых домов на основе обязательного принципа универсального дизайна и установление в задании на проектирование доли квартир для инвалидов (специальный дизайн) – это два абсолютно разных подхода».
По статистическим данным, скудность финансирования в форме субвенций и дотаций из федерального бюджета не позволяет в полной мере органам местного самоуправления исполнять свои прямые обязанности по обеспечению инвалидов и приравненных к ним категорий граждан доступным жильем, в результате чего ожидание отдельных категорий граждан в очереди растягивается на срок до 35 лет.
Органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления не имеют действенных рычагов воздействия, привлечения или понуждения (контроль, надзор) в сфере строительства к крупным строительным инвесторам и частным застройщикам, которым в свою очередь неинтересно и невыгодно участвовать в программах и проектах по возведению муниципального социального жилья, обремененного специальными строительными нормами. Необходимы управленческие решения, программы и проекты по привлечению заинтересованных инвесторов, частных застройщиков в сферу строительства социального жилья. Восстановление форм бюджетного строительства социального жилья позволит создать условия здоровой конкуренции в бизнес-среде, экономии бюджетных средств, соблюдения обязательных требований законодательства к локации и специальным параметрам жилого помещения в общем объеме проекта строительства.
К глубокому сожалению, муниципальные органы власти не используют свое исключительное право на включение в технические задания на проектирование объектов муниципального жилого фонда требований к застройщикам и проектировщикам о разработке проектной документации с учетом требований доступности жилых помещений, предназначенных для проживания инвалидов в объеме проекта, а также в соответствии с очередностью и планом градостроительной застройки территорий устанавливать количество жилых помещений и их параметров в соответствии с физическими ограничениями инвалидов. В случаях выделения субвенций или дотаций органам власти субъекта Российской Федерации или органам местного самоуправления в сфере социального строительства по обеспечению условий доступности вводимого жилого фонда,
в котором предусмотрено проживание инвалидов, необходимо устанавливать ограничительные меры (секвестр).
К общим проблемам можно отнести необходимость кодификации правовых и нормативно-технических актов в сфере нового строительства, реконструкции и модернизации социально значимых объектов. Несмотря на плюрализм мнений, необходима общая правовая диспозиция, содержащая правила поведения для всех участников правоотношений в данной сфере.
Основные публикации журнала «Доступная Среда» по теме статьи:
С.В. ЧИСТЫЙ, С.В. ЛАРИН. Жилье для инвалидов. Проблемы и некоторые возможные пути решения. №3, 2020, стр. 48–62.
О.Н. ВЛАДИМИРОВА Приспособление (адаптация) жилья для инвалидов: организационные и методические вопросы. №4, 2020, стр. 7–13
А.М. ГАРНЕЦ. О сводах правил по проектированию зданий и сооружений открытого доступа населения и использовании принципов универсального дизайна и разумного приспособления. №5, 2021, стр. 36–41.
Обсуждение проблем доступности для инвалидов жилого фонда в Общественной палате РФ. №5, 2021, стр. 109.
С.В. ЧИСТЫЙ. Вопросы проектирования безбарьерных городов. Роль архитектурного образования и конкурсного проектирования в области универсального дизайна. №6, 2021, стр. 60–70.
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМЫ ДОСТУПНОСТИ ДЛЯ ИНВАЛИДОВ ЖИЛОГО ФОНДА.
О проекте новой редакции СП 54.13330. Мнение Е.Г. Леонтьевой. №6, 2021, стр. 71–72.
Е.Г. ЛЕОНТЬЕВА. Проблемы доступности жилого фонда можно не только обсуждать, но и решать. О екатеринбургском опыте по реализации принципа универсальной доступности при проектировании и строительстве жилых домов массовой застройки. №6, 2021, стр. 73–77.
