ОБ ЭКСПЕРТАХ И СПЕЦИАЛИСТАХ ПО ОЦЕНКЕ УСЛОВИЙ СОЗДАНИЯ БЕЗБАРЬЕРНОЙ СРЕДЫ И НЕКОТОРЫХ ДРУГИХ АСПЕКТАХ РЕЙТИНГОВАНИЯ

Г.А. ГОРБАТЫХ, член Общественной палаты РФ от Республики Бурятия, заместитель председателя Комиссии по ЖКХ, строительству и дорогам Общественной палаты РФ, председатель Регионального общественного фонда инвалидов-колясочников «Общество без барьеров», Улан-Удэ;
Л.М. ТИХОНЕНКО, уполномоченный по безбарьерной среде белгородских региональных организаций ВОИ, ВОС, ВОГ и АНО «Жизнь без барьеров», Белгород;
Е.А. ШМАКОВ, генеральный директор ООО «МГНЭксперт», эксперт объемно-планировочных и архитектурных решений Минстроя России, Красноярск

В статье развиваются положения докладов и выступлений, сделанных авторами статьи на заседании круглого стола в Общественной палате РФ 24 апреля. Краткое изложение докладов было опубликовано в 6-м номере журнала «Доступная Среда» (стр. 26–29).

В ходе обсуждения различных аспектов рейтингования объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур в части, касающейся их доступности для инвалидов, на круглом столе были затронуты важные проблемы в части:

• разработки национальных стандартов, обеспечивающих унификацию и систематизацию терминологической базы, а также выработку общих подходов и требований в области формирования и поддержания доступной (безбарьерной) среды
• применения систем добровольной сертификации для оценки доступности объектов и услуг для людей с инвалидностью и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения объектов социальной и транспортной инфраструктур, с установлением «звездности» по состоянию (уровню) их доступности
• применения механизма рейтингования объектов социальной и транспортной инфраструктур на основе «двух ключей»: экспертных заключений и отзывов конечных пользователей;
•  учета не только архитектурной доступности объектов социальной и транспортной инфраструктур, но и их информационной доступности, качества доступности услуг, оказываемых людям с инвалидностью и другим группам населения с ограниченными возможностями передвижения, а также возможности адаптации сервисов при (в процессе) предоставлении услуг;
•  установления единых требований и единого порядка аккредитации организаций, экспертов и специалистов, независимо от их организационно-правовых форм и наличия инвалидности, осуществляющих деятельность в сфере формирования и оценки условий создания доступной среды, приспособления среды для нужд людей с инвалидностью и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.

Для начала разберемся с определениями терминов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур.

К объектам социальной инфраструктуры, в соответствии с пунктом 3.19 СП 136.13330.2012 [1], относятся «здания, сооружения, их комплексы и входящие в их состав помещения многоквартирных домов, учреждений социального, медицинского, бытового, культурно-зрелищного, торгового, кредитно-финансового, банковского, гостиничного, туристического, санаторно-курортного и пассажирского обслуживания населения, воспитания, образования, отдыха, туризма, спорта и трудовой деятельности, по предоставлению услуг связи и информационных услуг, иных учреждений и организаций, связанных с обеспечением жизнедеятельности и обслуживанием населения, а также участки и элементы застройки территорий указанных учреждений».
К объектам транспортной инфраструктуры относятся «сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, перевозчиков и фрахтовщиков, а также для обеспечения работы транспортных средств» (п. 10 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 08.11.2007 №259-ФЗ) [2], а также «технологический комплекс, включающий в себя: железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции; объекты инфраструктуры внеуличного транспорта, определяемые Правительством Российской Федерации; тоннели, эстакады, мосты; порты, которые расположены на внутренних водных путях и в которых осуществляются посадка (высадка) пассажиров…; аэродромы и аэропорты; определяемые Правительством Российской Федерации участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромы, посадочные площадки, а также обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения и помещения для обслуживания пассажиров и транспортных средств…» (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 09.02.2007 №16-ФЗ) [3].
В соответствии с пунктом 3.1.12 СП 476.1325800.2020 [4] к объектам инженерной инфраструктуры городского и районного значения относятся: «головные сооружения и коммуникации (трубопроводы, кабельные линии электроснабжения и связи, линейные сооружения), используемые в процессе водо-, тепло-, газо- и электроснабжения, водоотведения, предоставления услуг связи населенного пункта, округа, поселения, муниципального района в целом или их части», на которые доступ ограничен и может осуществляться специалистами служб эксплуатации и специалистами служб безопасности и спасения в экстренных случаях.
Поэтому предлагается в дальнейшем не рассматривать рейтингование объектов инженерной инфраструктуры.
Если исходить из определения, рейтингование – это система унификации оценок, которая позволяет давать комплексную обратную связь, мотивировать и развивать людей в разных частях света как одну команду, независимо от расстояний. Если рассматривать предмет и тему круглого стола, то рейтингование объектов социальной и транспортной инфраструктур в части, касающейся их доступности для инвалидов, – это система унификации оценок, основанная на объективной и систематизированной информации, в том числе с использованием автоматизированных систем, о доступности объектов и услуг для лиц с инвалидностью и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения, с учетом их потребностей, объективного контроля и оценки эффективности их реализации.
Получение информации необходимо для каждого из нас, независимо от наших особенностей. На основе полученной информации мы планируем свои действия и решения, поэтому качественная информация для каждого из нас очень важна. Основные принципы информативности хорошо отражены в принципах универсального дизайна:

1. Равенство.
2. Гибкость.
3. Понятный дизайн.
4. Легкая информация.
5. Допустимость ошибок.
   
6. Низкое усилие.
7. Доступ и использование.

В 2012 году было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 26.11.2012 №2181-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2015 годы», в развитие которого Минтрудом России в 2012 году была разработана и утверждена «Методика, позволяющая объективизировать и систематизировать доступность объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности для инвалидов и других маломобильных групп населения, с возможностью учета региональной специфики» (утв. приказом Минтруда России от 25.12.2012 №627).
Государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» действует и по настоящее время на основании постановления Правительства РФ от 29.03.2019 №363 [5]. Согласно методике, объекты в приоритетных сферах жизнедеятельности для лиц с инвалидностью и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения классифицируются по состоянию (уровню) доступности: «ДП-В» – доступен полностью всем; «ДП-И (К, О, С, Г, У)» – доступен полностью для отдельных категорий инвалидов; «ДЧ-В» – доступен частично всем; «ДЧ-И (К, О, С, Г, У)» – доступен частично для отдельных категорий инвалидов; «ВНД» – временно недоступен; «Х» – не предназначен для посещения инвалидами. Уточним, что использованные выше сокращения категорий инвалидности обозначают следующее:

• К – инвалиды ПОДА, передвигающиеся на креслах-колясках;
• О – инвалиды ПОДА, передвигающиеся с помощью опорных устройств;
• С – инвалиды с нарушением зрения (слепые и слабовидящие);
• Г – инвалиды с нарушением слуха (глухие и слабослышащие);
• У – инвалиды с умственными (интеллектуальными) нарушениями.

На основе полученных результатов обследования формируются карты доступности объектов и услуг на региональном и федеральном уровне, а также соответствующие информационно-справочные материалы для специалистов и граждан. Все было бы хорошо, но… Если анализировать данную информацию, можно увидеть, что она часто является необъективной, основанной на субъективных мнениях, не учитывающих возможности различных групп населения. Зачастую доступными числятся объекты, не отвечающие требованиям СП 59.13330 [6] и иных нормативно-правовых документов, действующих на территории Российской Федерации и направленных на выполнение как минимально необходимых требований технических регламентов, так и достаточных условий соблюдения требований технических регламентов, или содержат неполную информацию, или очень редко обновляются.
С другой стороны, существующие в настоящее время в России механизмы общественно-государственной экспертизы в сфере создания доступной среды не являются односистемными. В этой сфере по-прежнему существует множество межведомственных барьеров, зачастую общественная экспертиза доступности проводится формально, что является следствием необязательности применения ряда разработанных сводов правил, национальных стандартов и иных НПА. На данный момент в России в установленном порядке зарегистрировано более десяти систем добровольной сертификации в сфере доступности, ряд из которых вообще фактически не действует.
Большинство добровольных систем сертификации не осуществляет подготовку экспертов, специалистов и консультантов. Практически повсеместно осуществляется вольное толкование требований законодательства, что создает предпосылки для нарушения базовых конституционных прав как человека с инвалидностью, так и человека с ограниченными возможностями передвижения, то есть всех нас, так как по СП 59.13330 [6] к маломобильным группам населения относятся «люди, испытывающие затруднения при самостоятельном передвижении, получении услуги, необходимой информации или при ориентировании в пространстве: инвалиды, люди с временным нарушением здоровья, люди с нарушением интеллекта, люди старших возрастов, беременные женщины, люди с детскими колясками, с малолетними детьми, тележками, багажом и т. д.».
На данный момент также установлен ряд показателей, позволяющих оценивать степень доступности для лиц с инвалидностью объектов и услуг, которые, кроме постановления Правительства РФ от 29.03.2019 №363 [5], определены следующими нормативно-правовыми актами: Постановлением Правительства РФ от 17.06.2015 №599 [7], Федеральным законом от 05.12.2017 №392-ФЗ [8], распоряжением Правительства РФ от 23.03.2019 №510-р [9] и иными НПА.
В ходе дискуссии в рамках круглого стола было предложено привлекать волонтеров, в том числе из числа лиц с инвалидностью и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения, для оценки создания условий безбарьерной среды на объектах социальной и транспортной инфраструктур.
Хорошее предложение, но при его реализации, с учетом положений и требований действующего нормативно-правового законодательства РФ, а также опыта других стран в данной области, существует определенная опасность, что такое решение может способствовать продолжению накопления проблем, которые придется решать всем нам в будущем.
Дело в том, что существует общая проблема, о которой много говорилось на ранее проведенных круглых столах Общественной палаты России по тематике «Доступная среда».

Это низкая квалификация лиц, занятых в процессах разработки и экспертизы проектной документации, при осуществлении государственного (муниципального) контроля, в оценке условий доступности объектов социальной и транспортной инфраструктур, как у лиц, имеющих специальные строительно-технические знания, так и у лиц, имеющих определенные навыки или потребности, к которым можно отнести лиц с инвалидностью и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.
Мы считаем, что оценку создания условий безбарьерной среды надо осуществлять комплексно, совместно привлекая как лиц, имеющих специальные строительно-технические знания, так и лиц, имеющих определенные навыки или потребности, в том числе с ограниченными возможностями передвижения.
При этом эти лица должны быть обучены принципам создания и оценки условий безбарьерной среды. Почему?
Во-первых, согласно определениям и положениям п. 4, 5, 6 ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ [10], решения в части обеспечения безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях, в части обеспечения безопасности для пользователей зданиями и сооружениями, в части обеспечения доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения являются минимально необходимыми требованиями технического регламента, действия и требования которого обязательны на всей территории Российской Федерации.
Во-вторых, согласно определениям и положениям ст. 15.1 Федерального закона от 24.11.1995 №181-ФЗ [11] «соблюдение требований настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных в целях обеспечения доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг, а также оказания им при этом необходимой помощи, обеспечивается посредством осуществления:

1. федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
2. федерального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания;
3. федерального государственного контроля (надзора) в области железнодорожного транспорта;
4. федерального государственного контроля (надзора) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве;
5. федерального государственного контроля (надзора) в области гражданской авиации;
6. федерального государственного контроля (надзора) в области торгового мореплавания и внутреннего водного транспорта;
7. федерального государственного контроля (надзора) в области связи;
8. федерального государственного контроля (надзора) качества и безопасности медицинской деятельности;
9. федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств;
10. федерального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия, в том числе в рамках переданных субъектам Российской Федерации соответствующих полномочий Российской Федерации;
11. регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания;
12. регионального государственного контроля (надзора) в сфере перевозок
    пассажиров и багажа легковым такси;
13. регионального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия;
14. регионального государственного жилищного контроля (надзора);
15. экспертизы проектной документации и государственного строительного контроля (надзора) в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности; 
16. муниципального контроля в сфере благоустройства».

В-третьих, согласно положениям и определениям Федерального закона от 31.07.2020 №248-ФЗ [12], решения в части обеспечения безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях, в части обеспечения безопасности для пользователей зданиями и сооружениями, а также в части обеспечения доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения являются предметом государственного контроля (надзора) или муниципального контроля в Российской Федерации (ст. 1). При проведении контрольно-надзорных мероприятий для формирования объективной оценки могут привлекаться специалисты, эксперты, экспертные организации на возмездной основе (ст. 35).
Согласно определениям Федерального закона от 31.07.2020 №248-ФЗ [12], к экспертам могут относиться лица, имеющие «…специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности и получившие статус эксперта в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации, в целях привлечения контрольным (надзорным) органом к осуществлению экспертизы» (ч. 1 ст. 33), к специалистам – лица, обладающие «…специальными знаниями и навыками, для оказания содействия контрольным (надзорным) органам, в том числе при применении технических средств» (ч. 1 ст. 34). Что эксперт, что специалист несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (ч. 5 ст. 33; ч. 4 ст. 34), за дачу заведомо ложного заключения.
В-четвертых, ключевой для определения статуса эксперта и специалиста является фраза «специальные знания». Что это такое? Согласно пункту 2 ГОСТ Р 59529-2021 [13], под термином «специальные строительно-технические знания» приняты «профессиональные знания в области технологии изготовления и использования строительных материалов и изделий, предпроектных изысканий, проектирования, возведения, эксплуатации, реконструкции, ремонта, разрушения, демонтажа и утилизации зданий, строений, сооружений, а также инженерных коммуникаций, позволяющие в пределах установленной компетенции проводить отвечающие современным требованиям исследования строительных объектов и территорий, функционально связанных с ними, в целях обеспечения эффективности судопроизводства».
Давайте разберемся, при чем здесь судопроизводство. В ст. 16 Федерального закона от 24.11.1995 №181-ФЗ [13] установлено, что «юридические и должностные лица за уклонение от исполнения предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Эта ответственность определяется на основании судебного решения, для обоснования которого может потребоваться «судебная строительно-техническая экспертиза: род судебных экспертиз, представляющий собой исследование строительных объектов и территории, функционально связанной с ними, для получения фактических данных, имеющих доказательственное значение в ходе судопроизводства по уголовным, гражданским и административным делам, а также при проверке сообщений о преступлениях» (п. 1 ГОСТ Р 59529-2021 [13]).

Кроме того, согласно ст. 21 Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ [14] для оценки решений в части обеспечения безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях, в части обеспечения безопасности для пользователей зданиями и сооружениями, в части обеспечения доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения предусмотрена и система добровольной сертификации (СДС). И, если смотреть положения и определения п. 4.1 Постановления Госстандарта РФ от 09.06.2001 №53 [15], то можно увидеть аналогичные вышеуказанным требования к экспертам СДС:

«Эксперт, независимо от направления его деятельности, должен обладать необходимой компетентностью для выполнения своих функций, иметь высшее профессиональное образование, подтвержденное документом государственного образца.
Эксперт должен иметь предшествующий, не менее чем четырехлетний документально подтвержденный стаж практической работы в области его сертификации (аккредитации) по нескольким или одному из следующих видов деятельности: разработка, производство, испытания (оценка), приемка, внедрение, эксплуатация (использование), выполнение работ, оказание услуг, преподавательская, консультационная деятельность, государственный контроль и надзор.
Эксперт должен иметь широкий кругозор и быть выдержанным, обладать логическим мышлением, аналитическим складом ума, твердостью воли и способностью реально оценивать ситуацию, понимать сложные процессы с точки зрения главной перспективы, владеть правилами делового этикета.
Эксперт должен иметь необходимые навыки по руководству, требуемые для осуществления его деятельности, обеспечивать конфиденциальность информации, полученной в ходе его деятельности, быть объективным и беспристрастным, не иметь прямой или косвенной связи с разработкой и внедрением объекта сертификации или ведением подготовки к сертификации проверяемой организации.
Эксперт должен иметь способность ясно и свободно выражать свои мысли письменно и устно.
Эксперт должен обладать независимостью от организаций и физических лиц,
с которыми осуществляется его деятельность, основанной на отсутствии коммерческого и финансового интереса или другого давления, которое может оказать влияние на принимаемые решения, сохранять верность заключению вопреки давлению о внесении изменений, не основанных на доказательстве».
На основании указанных выше требований и положений можно сделать вывод, что оценку создания условий безбарьерной среды на объектах социальной и транспортной инфраструктур, оценку результатов обследования объектов социальной и транспортной инфраструктур в части обеспечения доступности и безопасности для людей с инвалидностью и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения для последующего их рейтингования надо осуществлять комплексно, совместно привлекая как лиц, имеющих специальные строительно-технические знания, так и лиц, имеющих определенные навыки или потребности, в том числе из числа лиц с ограниченными возможностями передвижения, предварительно обученных принципам создания и оценки условий безбарьерной среды.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. СП 136.13330.2012 Здания и сооружения. Общие положения проектирования с учетом доступности для маломобильных групп населения (с Изменением №1).
2. Федеральный закон от 08.11.2007 №259-ФЗ (ред. от 24.02.2021) Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта.
3. Федеральный закон от 09.02.2007 №16-ФЗ (ред. от 02.12.2019) О транспортной безопасности.
4. Свод правил СП 476.1325800.2020 Территории городских и сельских поселений.
5. Правила планировки, застройки и благоустройства жилых микрорайонов.
6. Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 №363 (ред. от 23.03.2021) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда»»
7. Свод правил СП 59.13330.2020 (СП 59.13330.2016) Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001.
8. Постановление Правительства РФ от 17.06.2015 №599 (ред. от 29.11.2018) О порядке и сроках разработки федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления мероприятий по повышению значений показателей доступности для инвалидов объектов и услуг в установленных сферах деятельности.
9. Федеральный закон от 05.12.2017 №392-ФЗ (ред. от 26.07.2019) О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы.
10. Распоряжение Правительства РФ от 23.03.2019 №510-р (ред. от 30.12.2020) Об утверждении Методики формирования индекса качества городской среды.
11. Федеральный закон от 30.12.2009 №384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) Технический регламент о безопасности зданий и сооружений.
12. Федеральный закон от 24.11.1995 №181-ФЗ (ред. от 11.06.2021) О социальной защите инвалидов в Российской Федерации.
13. Федеральный закон от 31.07.2020 №248-ФЗ (ред. от 11.06.2021) О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации.
14. Национальный стандарт ГОСТ Р 59529-2021 Судебная строительно-техническая экспертиза. Термины и определения.
15. Федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ (ред. от 02.07.2021) О техническом регулировании.
16. Постановления Госстандарта РФ от 09.06.2001 №53 Об утверждении Общих требований к компетентности экспертов Системы сертификации ГОСТ Р.