Л.П. АБРАМОВА, международный эксперт; С.С. СОХРАНСКИЙ, главный региональный технический эксперт СДС «Безбарьерность ИМГН»
Продолжая рассмотрение проблем, затронутых в нашей статье «К вопросу повышения эффективности разработки и применения документов по стандартизации в области безбарьерной среды», опубликованной во втором номере журнала «Доступная Среда», отметим, что события последних двух месяцев подтвердили обоснованность наших выводов и предложений. Без изменения существующего порядка координации разработки новых документов по стандартизации, коррекции существующих документов, однозначного определения их статуса, уточнения порядка и правил подготовки постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, включающих отдельные стандарты, своды правил или их отдельные пункты и разделы в перечни документов, обязательных для применения, изменить сложившуюся ситуацию и ввести работу различных ведомств в области формирования и поддержания доступной среды в единое русло не удастся.
С 1 августа 2020 года вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 04.07.2020 №985 (далее – постановление №985), утвердившее Перечень стандартов и сводов правил, а также частей стандартов и сводов правил, применение которых на обязательной основе обеспечивает соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – Федеральный закон №384). Этот перечень содержит 78 документов по стандартизации. Единственным документом в этом перечне, связанным с формированием доступной (безбарьерной) среды, является Свод правил СП 59.13330.2016 «СНиП 35-01-2001 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения» (далее – СП 59.13330.2016), предназначенный (в соответствии с пунктом 1.1 СП 59.13330.2016) для разработки проектных решений общественных, жилых и производственных зданий, которые должны обеспечивать для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения равные условия жизнедеятельности с другими категориями населения, основанные на принципе универсального дизайна. Под номером 43 в перечне указаны определенные пункты и абзацы СП 59.13330.2016, обязательные для применения.
Выписка из Перечня, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 г. №985 43. СП 59.13330.2016 «СНиП 35-01-2001 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения». Разделы 1 (пункты 1.1 – 1.3), 2, 4 (кроме пункта 4.6), 5 (пункты 5.1.2 – 5.1.8, 5.1.10, 5.1.11, абзацы первый — четвертый, пятый и шестой пункта 5.1.12, пункты 5.1.13 – 5.1.16, абзац второй пункта 5.1.17, 5.2.1 – 5.2.5, 5.3.1 – 5.3.3), 6 (6.1.1, 6.1.2, 6.1.4 – 6.1.6, 6.1.8 (кроме абзаца седьмого), 6.1.9, 6.2.1 – 6.2.9, 6.2.10 (кроме абзаца второго), 6.2.11 – 6.2.13, абзац первый пункта 6.2.14, пункты 6.2.16 (кроме абзацев первого и третьего), 6.2.19 — 6.2.22, 6.2.24- 6.2.32, 6.3.1 – 6.3.9, 6.4.1 – 6.4.3, 6.5.1, 6.5.2, абзац первый пункта 6.5.3, пункты 6.5.5, 6.5.6, 6.5.9), 7 (кроме абзацев второго и третьего пункта 7.1.7, абзаца второго пункта 7.2.2), 8 (за исключением пунктов 8.1.1, 8.1.5, 8.1.6, 8.2.5, абзаца второго пункта 8.5.8), 9 (пункты 9.1, 9.2, 9.4 – 9.10), приложение А.
Это постановление носит исключительно важный характер. Оно исправляет серьезную ошибку, затормозившую развитие доступной среды для инвалидов по зрению, как минимум, на четыре года, в течение которых обязательными для применения были устаревшие и в ряде случаев ошибочные требования СП 59.13330 в редакции 2012 года (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 №1521).
Однако проблема заключается в том, что постановление №985 опоздало на 4 года. За это время был разработан и введен в действие ряд принципиально важных национальных стандартов Российской Федерации, определивших требования в области формирования доступной (безбарьерной) среды, имеющие определенные отличия от требований СП 59.13330.2016, разработанного фактически в 2015 году, то есть пять лет назад.
Использование в качестве обязательных для исполнения требований исключительно частей СП 59.13330.2016 и фактическое игнорирование требований действующих национальных стандартов не позволяет создать безбарьерную для инвалидов и других маломобильных групп населения (далее – МГН) среду жизнедеятельности, не обеспечивает соответствие мерам предупреждения вреда этим категориям граждан (согласно статье 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Как отмечалось в нашей первой статье, в соответствии с Федеральным законом от 29.06.2015 №162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» национальные стандарты имеют приоритет по отношению к сводам правил. Более того, требования, содержащиеся в национальных стандартах, не могут включаться в разрабатываемые или корректируемые своды правил или каким-либо образом в них изменяться. Своды правил могут содержать только требования, отсутствующие в национальных стандартах. Но в соответствии со сложившейся практикой, не имеющей законодательного обоснования, пункт свода правил, включенный как пункт обязательного применения в соответствующее постановление Правительства Российской Федерации (например, в обеспечение Технического регламента о безопасности зданий и сооружений {в соответствии с Федеральным законом № 384}, приобретает приоритет по отношения к соответствующему требованию национального стандарта, фактически исключает его из числа действующих.
Так, несмотря на наличие национального стандарта ГОСТ Р 52875-2018 «Указатели тактильные наземные для инвалидов по зрению. Технические требования» (далее – ГОСТ Р 52875), действующего с 01.07.2019, ряд региональных контрольно-надзорных органов продолжал требовать соответствия новых обустроенных тактильных наземных указателей устаревшим требованиям СП 59.13330.2012, включенным в обязательный перечень в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 №1521. Сейчас эта ошибка исправлена. Основные требования в части обустройства тактильных наземных указателей в СП 59.13330.2016 и ГОСТ Р 52875 совпадают. Можно надеяться, что проблема с дальнейшим обустройством наземных и напольных тактильных указателей благодаря новому постановлению №985 в основном решена. Правда, при этом остается понимание того, что контрольно-надзорные органы различного уровня и подчинения и дальше будут проверять соответствие обустроенных тактильных указателей только общим требованиям, прописанным в СП 59.13330. 2016, не обращая внимания на частные требования, указанные в ГОСТ Р 52875.
К сожалению, решив крайне важную проблему с тактильными наземными и напольными указателями, постановление №985 неожиданно создало новую, не менее серьезную проблему там, где этого никто не ожидал.
В число пунктов СП 59.13330.2016, обязательных для применения, включен пункт 6.5.1, определяющий требования к размещению знаков доступности объектов, которые концептуально противоречат требованиям национального стандарта ГОСТ Р 52131-2019 «Средства отображения информации знаковые для инвалидов. Технические требования» (далее – ГОСТ Р 52131), введенного в действие с 01.07.2020, за несколько дней до выхода постановления №985.
Указанный стандарт, разработанный в 2018 году, ввел четкие разграничения знаков доступности объектов для инвалидов различных нозологий и сервисных знаков обозначения различных объектов, используемых инвалидами, определил требования к их исполнению и размещению. Этот стандарт был принят после долгого и тщательного обсуждения на основе с трудом достигнутого консенсуса. Постановление №985 фактически вывело этот национальный стандарт, определяющий требования к размещению всех знаковых средств для инвалидов, в том числе тактильно-контрастных знаковых средств для инвалидов по зрению, из числа действующих.
Необходимо подчеркнуть, что эта явная ошибка затрагивает интересы всех без исключения хозяйствующих субъектов Российской Федерации, оказывающих какие-либо услуги населению. Если эта ошибка не будет оперативно исправлена, то она приведет к необоснованным и бесполезным затратам (по самым скромным оценкам, в несколько миллиардов рублей) и никаким образом не повысит уровень доступности объектов для инвалидов, а только создаст для них новые проблемы.
Приведем принципиальные отличия требований пункта 6.5.1 СП 59.13330.2016 и ГОСТ Р 52131. В соответствии с п. 6.5.1 различные элементы здания, доступные для МГН, должны идентифицироваться знаками доступности. Но в соответствии с ГОСТ Р 52131 единого знака доступности для МГН вообще не существует. Есть три независимых самостоятельных знака:
- знак доступности объекта для инвалидов на кресле-коляске;
- знак доступности объекта для инвалидов по зрению;
- знак доступности объекта для инвалидов по слуху.
Указанные знаки предназначены для установки исключительно рядом с входными дверями на объект для обозначения его доступности для инвалидов указанных нозологий и не могут использоваться для идентификации каких-либо объектов.
В соответствии со стандартом для идентификации объектов и элементов здания, доступных для инвалидов, должны использоваться специальные сервисные знаки, номенклатура, вид, типы исполнения и места размещения которых в стандарте строго определены.
Данный пример в очередной раз показывает нецелесообразность включения каких-либо отдельных документов по стандартизации в области доступной среды в документы уровня постановлений Правительства Российской Федерации, определяющие обязательный характер их применения. Национальные стандарты в области доступной среды совершенствуются, изменяются, разрабатываются весьма динамично. Этот процесс в целом находится под контролем Технического комитета по стандартизации ТК 381 «Технические средства и услуги для инвалидов и других маломобильных групп населения» (далее – ТК 381) Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее – Росстандарт). Подготовка и принятие постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, фактически выводящих отдельные национальные стандарты в области доступной среды из применения, по нашим сведениям, проводится без участия специалистов Росстандарта и ТК 381. Кроме того, включение отдельных требований в части формирования доступной среды в число обязательных, при том что все национальные стандарты в области доступной среды носят характер добровольного применения, приводит к различного рода деформациям и перекосам при формировании безбарьерной среды жизнедеятельности.
Существующее положение дел фактически привело к повсеместному игнорированию действующих национальных стандартов при принятии решений по формированию и поддержанию доступной среды в связи с тем, что они являются документами добровольного применения, соблюдение которых на федеральном и региональных уровнях вообще никто не контролирует, в отличие от СП 59.13330, относящегося к документам обязательного применения (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации), соблюдение которых на федеральном и региональных уровнях контролируется при осуществлении государственного контроля (надзора) за обеспечением доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур.
Если существующее положение дел не будет изменено, то деятельность в области разработки национальных стандартов в области доступной среды потеряет всякий смысл. Понятно, что значительно проще иметь минимальный набор обязательных требований, описанных в одном своде правил, а не разбираться в требованиях и рекомендациях, изложенных более чем в десяти национальных стандартах, определяющих требования по обеспечению доступности (безбарьерности) для инвалидов в различных сферах жизнедеятельности.
Отметим, что в настоящее время в соответствии с Программой национальной стандартизации на 2020 год разрабатываются два принципиально важных обобщающих национальных стандарта: 1) ГОСТ Р «Доступность для инвалидов городской среды. Общие требования. Показатели и критерии оценки уровня доступности» и 2) ГОСТ Р «Доступность для инвалидов объектов городской инфраструктуры и оказываемых на объектах услуг. Общие требования. Показатели и критерии оценки уровня доступности». Первые редакции этих стандартов размещены на сайте Росстандарта и находятся на этапе публичного обсуждения. В этих стандартах обобщены все актуальные требования в области доступности для инвалидов объектов городской инфраструктуры и городской среды в целом, приводится перечень действующих требований с указанием стандартов и сводов правил, в которых они описаны, а также определены подтвержденные практикой требования, которые включены в проекты разрабатываемых национальных стандартов.
Эти два стандарта могут и должны сыграть свою роль как консолидирующие документы, уточняющие, обобщающие и приводящие в единую систему требования различных документов по стандартизации в области формирования безбарьерной среды. После того как эти стандарты будут введены в действие, СП 59.13330 перестанет играть свою исключительную роль, как документ по стандартизации, содержащий важные требования в области доступной среды, отсутствующие в национальных стандартах. Но, не дожидаясь этого, уже сегодня необходимо изменить отношение к национальным стандартам в области безбарьерной среды со стороны руководителей федеральных и региональных контрольно-надзорных органов.
По мнению авторов статьи, наиболее простым и очевидным способом кардинального разрешения сложившейся ситуации является следующий вариант.
Исполнение документов по стандартизации, обеспечивающих выполнение требований Регламента безопасности зданий и сооружений, включая контроль за соблюдением обязательных требований СП 59.13330 при проектировании зданий и сооружений, должно контролироваться исключительно органами государственного строительного надзора. Все прочие контрольно-надзорные органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за обеспечением доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг в соответствии со статьей 15.1 Федерального закона от 24.11.1995 №181 «О социальной защите населения», должны руководствоваться исключительно требованиями действующих национальных и межгосударственных стандартов в области доступной (безбарьерной) среды и обращаться к СП 59.13330 только в части требований, отсутствующих пока в действующих стандартах.
Авторы полагают, что для реализации такого подхода могут потребоваться специальное постановление Правительства Российской Федерации и некоторое время на освоение сотрудниками контрольно-надзорных органов действующих национальных стандартов. Все остальное для реализации такого подхода уже существует и не требует дополнительных специальных затрат.
