Одним из заметных событий VII Национального форума «Надежда на технологии» стал состоявшийся в питч-студии форума круглый стол «О правовом регулировании в сфере обеспечения доступной среды для инвалидов и деятельности общественных экспертов в Российской Федерации», организованный Минпромторгом России в рамках реализации рекомендаций протокола одноименного круглого стола, проведенного в Государственной Думе Российской Федерации 11 июля 2022 года. На данное мероприятие были приглашены представители технического комитета по стандартизации 381 «Технические средства и услуги для инвалидов и других маломобильных групп населения» (ТК 381), технического комитета по стандартизации 465 «Строительство» (ТК 465), технического комитета по стандартизации 144 «Строительные материалы и изделия» (ТК 144), а также представители экспертного сообщества, производителей продукции, общественных организаций (накануне его проведения ТК 465 проинформировал Минпромторг России и организаторов форума о невозможности участия в данном мероприятии в связи с высокой занятостью).
Право быть модератором круглого стола выпало Анатолию Стрехе, начальнику отдела стандартизации в области социальной сферы ФГБУ «Российский институт стандартизации», заместителю председателя ТК 381, выступившему с основным докладом. Спикерами круглого стола стали:
- Ирина Киреева – начальник Управления стандартизации Росстандарта;
- Елена Костылева – директор Департамента материалов и технологий Российского института стандартизации, ответственный секретарь ТК 144;
- Алексей Горохов – руководитель подкомитета 4 «Изоляционные и отделочные материалы и изделия» ТК 414;
- Оксана Мирошниченко – начальник отдела Федерального ресурсного (информационно-методического) центра по формированию доступной среды для инвалидов и других МГН ФГБУ ДПО «Санкт-Петербургский институт усовершенствования врачей-экспертов» Минтруда России;
- Сергей Сохранский – главный редактор журнала «Доступная Среда»;
- Александр Тобанев – заместитель генерального директора ООО «Вертикаль»;
- Сергей Чистый – президент фонда «Город без барьеров»;
Ниже приводятся сокращенные изложения доклада Анатолия Стрехи и выступлений Сергея Сохранского, Александра Тобанева и Сергея Чистого, затронувших, по мнению редакции, наиболее острые проблемы правового регулирования в сфере обеспечения доступной среды для инвалидов и деятельности общественных экспертов.
Анатолий Стреха, начальник отдела стандартизации в области социальной сферы Российского института стандартизации, заместитель председателя ТК 381:
– Национальные стандарты и своды правил – это документы стандартизации, которые должны взаимно дополнять друг друга, но решать при этом свои конкретные специфические задачи, определенные Федеральным законом от 29.06.2015 «О стандартизации в Российской Федерации». Важнейшее значение в нормативно-правовом регулировании в области доступной среды играют базовый свод правил СП 59.13330.2020 СНиП 35-01-2001 Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения (СП 59) и разработанные в его развитие своды правил СП 136.13330.2012 Здания и сооружения. Общие положения проектирования с учетом доступности для маломобильных групп населения (СП 136) и СП 140.13330.2012 Городская среда. Правила проектирования для маломобильных групп населения (СП 140).
Первые два свода правил разработаны в целях обеспечения соблюдения при проектировании требований Регламента о безопасности зданий и сооружений, имеющего статус Федерального закона (№384-ФЗ от 30.12.2009). Статус и правомочность этих сводов правил понятны и сомнений не вызывают. Со Сводом правил СП 140 дело обстоит сложнее. Он разработан, утвержден, содержит важные и принципиальные требования в части проектирования доступной городской среды, но подходящего для него технического регламента нет, а вне какого-либо определенного технического регламента свод правил существовать не должен и не может.
Отмечу, что такая ситуация с СП 140 является одной из причин того, что нормативно-правовые документы, определяющие требования к доступной (или, в более общем виде, безбарьерной) городской среде, сегодня фактически отсутствуют, а попытки их разработать на уровне национального стандарта пока успеха не принесли. Решение о том, как и в каких документах по стандартизации следует отразить указанные требования, может быть принято только как коллегиальное совместно ТК 381 и ТК 465.
До середины 2020 года ситуация казалась ясной, логичной и понятной. СП 59 в редакции 2016 года определял общие обязательные требования, обеспечивающие при проектировании зданий и сооружений их будущую доступность для маломобильных групп населения в целом, без учета их нозологических и иных особенностей. СП 136 с Изменением №1, разработанным в 2016 году, раскрывал и конкретизировал возможные технические и технологические решения, учитывающие особенности основных нозологических групп инвалидов и обеспечивающие выполнение общих требований СП 59.
С середины 2017 года ТК 381 после своей реструктуризации (приказ Росстандарта от 16.06.2017) приступил к планомерной разработке национальных стандартов на технические средства обеспечения доступности объектов и услуг для людей с инвалидностью в соответствии с положениями СП 59 и СП 136. Базовые положения этих СП легли в основу разработанных и утвержденных важнейших национальных стандартов в области доступной среды.
Все национальные стандарты в процессе разработки прошли согласование с общероссийскими общественными объединениями инвалидов и профильными ведомствами, с ними был достигнут консенсус по поступившим от них предложениям и замечаниям. Это была продолжительная и трудоемкая работа, выполненная с соблюдением всех процедур, предусмотренных Законом о стандартизации.
Казалось бы, система сложилась. Доступность объектов и услуг для инвалидов должна начать возрастать, и все маломобильные граждане почувствуют на себе, что миллиарды рублей в рамках государственной программы «Доступная среда» потрачены не зря. Однако этого не произошло. Поступающая к нам информация свидетельствует о том, что национальные стандарты в области доступной среды повсеместно не работают или работают в ограниченных пределах.
В большинстве регионов продолжают устанавливаться технические средства, не соответствующие требованиям стандартов и не решающие задачу повышения уровня доступности объектов для инвалидов, причем это не встречает какого-либо противодействия со стороны государственных контрольно-надзорных органов. Необходимо разобраться, почему это происходит и что надо сделать, чтобы эту ситуацию переломить.
Одной из причин сложившейся ситуации является особый статус Свода правил СП 59 – единственного документа по стандартизации в области доступной среды, постоянно включаемого в Перечень стандартов и сводов правил обязательного применения в обеспечение Регламента безопасности зданий и сооружений, периодически пересматриваемый и утверждаемый постановлениями Правительства РФ. Все директивные и методические документы, разработанные Минтрудом России, фактически требовали безусловного выполнения общих требований СП 59 не только при проектировании, но и при адаптации зданий в части обеспечения их доступности для маломобильных групп населения при использовании принципа «разумного приспособления», вне рамок профессионального проектирования.
Система обучения специалистов организаций, подведомственных Минтруду России, а затем экспертов и специалистов в области доступной среды в рамках большинства систем сертификации строилась на изучении только этого документа. Факт наличия введенных в действие национальных стандартов при обучении специалистов игнорировался. При таком подходе не учитывался тот факт, что требования СП 59 в основном носили общий характер, а многие существенные особенности, важные для инвалидов, были отражены только в национальных стандартах.
Ситуация с игнорированием требований национальных стандартов в области доступной среды усугубилась в 2020 году, когда Минстрой России через ТК 465 предпринял труднообъяснимые действия, противоречащие базовым требованиям Закона о стандартизации и Постановления Правительства РФ №624. Минстроем России была утверждена новая редакция СП 59.13330.2020, в которой, несмотря на наличие в указанном постановлении правительства положения о недопустимости дублирования в СП требований стандартов, были не только продублированы, но и частично изменены требования ГОСТ Р 52875-2018 «Указатели тактильные наземные для инвалидов по зрению. Технические требования». Кроме того, был включен раздел, содержащий требования к знаковым средствам для инвалидов, противоречащий национальному стандарту ГОСТ Р 52131-2019 «Средства отображения информации знаковые для инвалидов. Технические требования». Иными словами, требования действующих национальных стандартов, разработанных и согласованных в полном соответствии с процедурами, установленными Законом о стандартизации, в новой редакции СП 59 были заменены другими, противоречащими им требованиями, несмотря на наличие письма ТК 381 в адрес ТК 465 о недопустимости таких действий. Более того, пункты СП 59.13330.2020, противоречащие требованиям ГОСТ Р 52875 и ГОСТ Р 52131, были включены в скорректированный Перечень пунктов стандартов и сводов правил обязательного применения в обеспечение Регламента безопасности зданий и сооружений. Отмечу, что эти требования никаким образом не влияли на безопасность зданий и сооружений.
В этой связи считаю необходимым отметить, что ситуация с обустройством тактильных наземных указателей (ТНУ) в большинстве регионов приобрела тупиковый характер. Там продолжает увеличиваться количество ТНУ, обустроенных с грубыми нарушениями требований ГОСТ Р 52875, а это означает, что для инвалидов по зрению они совершенно бесполезны, а для всех граждан без исключения, они создают новые заметные дополнительные барьеры, что вызывает их обоснованное раздражение.
Для понимания масштабов складывающейся ситуации важно отметить, что для того, чтобы инвалиды по зрению смогли пользоваться ТНУ, будет необходимо демонтировать тактильные наземные указатели, не соответствующие требованиям стандарта. Возможно, прежде чем принимать вынужденное и дорогостоящее решение о демонтаже всех неправильно обустроенных ТНУ (оно возможно только на правительственном уровне), следует самым тщательным образом проанализировать обоснованность всех требований, содержащихся в действующей редакции ГОСТ Р 52875. Опыт использования ТНУ в европейских странах свидетельствует о том, что при правильном и разумном обустройстве они существенно облегчают возможность передвижения в условиях городской среды инвалидам по зрению и не мешают при этом другим жителям города.
Первоочередными задачами считаю следующие.
- Необходимо рассмотреть возможность исключения из перечня пунктов СП 59, обязательных для исполнения с целью обеспечения Регламента о безопасности зданий и сооружений, определенных Постановлением Правительства РФ, пунктов, противоречащих положениям действующих национальных стандартов.
- Следует рассмотреть возможность исключения из сводов правил (независимо от их статуса) требований, противоречащих положениям действующих стандартов.
- Целесообразно подготовить предложения по разработке новых или пересмотру уже действующих национальных стандартов при выявлении в их содержании ошибочных или избыточных требований (с обязательным включением в Программу национальной стандартизации).
- Для решения указанных выше вопросов необходимо создать рабочую группу из представителей ТК 381, технического комитета по стандартизации ТК 393 «Услуги (работы) в сфере жилищно-коммунального хозяйства и формирования комфортной городской среды» (ТК 393), ТК 414 и ТК 465 по обеспечению согласованного комплексного подхода к разработке новых и корректировке действующих сводов правил и национальных стандартов в области доступной среды.
Сергей Сохранский, главный редактор журнала «Доступная Среда»:
– Журнал «Доступная среда» систематически публикует информационно-аналитические материалы, свидетельствующие о крайнем неблагополучии в стране с обустройством ТНУ. Абсолютное их большинство обустроено с грубейшими нарушениями ГОСТ Р 52875, с использованием непредназначенных для этого материалов, в местах, где они не нужны, в избыточных необоснованных количествах. С учетом этих реальностей инвалиды по зрению тактильным указателям обоснованно не доверяют и ими не пользуются. Сегодня тактильные указатели востребованы только различными контрольно-надзорными органами, которые в обязательном порядке проверяют факт их наличия.
ТНУ, как базовые элементы формирования доступной среды, в существующем виде себя дискредитировали. Они стали в большинстве регионов заметным и существенным фактором, ухудшающим доступность городской среды. Ситуация с ними является ярким и убедительным примером того, к чему приводят ведомственные амбиции, особый статус СП 59 как единственно верного и обязательного документа и существующие разночтения в части понимания того, для чего нужны стандарты и своды правил.
Дело в том, что ТНУ, которыми нельзя пользоваться, основным требованиям СП 59, как правило, соответствуют. И не потому, что эти требования неправильные, а потому, что они общие, и только по ним правильно обустроить ТНУ невозможно. Собственно, такая же ситуация и с другими элементами формирования доступной среды. С учетом сказанного, тем более недопустимы попытки вводить в своды правил требования, отличные от содержащихся в национальных стандартах. Ошибок накопилось уже достаточно много, бюджетные средства расходуются неэффективно, городская среда доступнее для инвалидов не становится. Необходимо не только как можно быстрее создать совместную рабочую группу из компетентных и имеющих определенные полномочия специалистов ТК 381, ТК 465, ТК 393, ТК 414, ТК 418, но и обеспечить организационные условия для ее конструктивной и эффективной работы.
Александр Тобанев, заместитель генерального директора ООО «Вертикаль»:
– Создание рабочей группы, безусловно, позволит наладить взаимодействие между Минпромторгом России и Минстроем России в части документов по стандартизации в области доступной среды. Но для того, чтобы кардинально изменить ситуацию, необходимо в эту рабочую группу включить специалистов Госэкспертизы. Это связано с тем, что и мы, и Минстрой России можем разрабатывать, проверять и согласовывать нормативную документацию, но размытость определений Градостроительного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 №87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», отсутствие прямого указания на необходимость в принципе проверки Госэкспертизой норм доступности объектов приводят к тому, что еще на стадии проектирования многие объекты не адаптируются либо адаптируются с критическими ошибками.
В статье 49 Градостроительного кодекса, определяющей предмет экспертизы проектной документации, нет ни слова про доступность, что приводит к тому, что Госэкспертиза часто вообще ее не проверяет.
Нам совершенно непонятно, как в требованиях к разделу 10 проектной документации можно ограничиться только чертежами путей движения. Как обойтись без детального чертежа пандуса? Без чертежей размещения ТНУ, что и приводит часто к их неправильному монтажу на объектах. Как можно обойтись без чертежа адаптации санузла и многого другого. Как можно только текстовой частью это все описать?! В итоге мы получаем отсутствие необходимых проектных решений, отсутствие контроля Госэкспертизы, неправильную адаптацию объектов.
Сергей Чистый, президент фонда «Город без барьеров»:
– Необходимость создания авторитетной рабочей группы по доступной среде для подготовки проектов решений межведомственного характера сомнений не вызывает. Требуется устранить на правовом уровне дублирование функций и пересечение предметов ведения национальных стандартов и сводов правил. В настоящее время дело дошло до того, что не только чиновники, но и архитекторы, для которых предназначены эти нормативные документы, не понимают соподчинения и смысла существования двух типов нормативных документов.
После выхода последней редакции СП 59.13330.2020 понятие «маломобильные группы населения» практически расширилось до понятия «все население». В приложении Б1 указано, что в состав группы мобильности М1 входят: «люди, не имеющие инвалидности, со сниженной мобильностью: люди старшего возраста, дети дошкольного возраста…» и так далее. В законодательстве понятие «люди старшего возраста» не определено. Но в любом случае – только эта категория составляет более 50% населения страны.
Размывание целевой аудитории привело к размыванию специальных характеристик целевой группы в части мобильности. Сегодня своды правил содержат не специальные требования, рассчитанные на конкретную узкую группу населения, с понятными требованиями к формированию среды, а общие пожелания повышения качества всей среды для всего населения, которые можно интегрировать в общие своды правил. Например, все требования к лестницам, пожарные требования к эвакуационным выходам – в СП проектирования общественных, жилых и производственных зданий.
Альтернатива – сузить целевую группу не только до инвалидов, а до маломобильных инвалидов – по слуху (первой и второй групп), зрению (первой и второй групп), использующих опоры при передвижении и передвигающихся на креслах-колясках. Это будет составлять чуть более 1% населения страны. Учет их требований в сочетании с принципом «разумного приспособления» создает комфортную для всех среду обитания.
В градостроительном процессе каждая целевая группа населения, в данном случае группа по мобильности, защищает свои интересы. Кто защищает интересы инвалидов – понятно. Есть общественные организации инвалидов и многочисленные некоммерческие организации. А кто защищает интересы других граждан? Никто. Не потому ли так часто инвалидное сообщество «прожимает» (лоббирует) свои интересы настолько агрессивно, что вводимые, по их требованиям, элементы доступной среды начинают создавать неудобства и опасность для всех граждан?
Не решен вопрос о том, кто определяет достаточность или избыточность? Эксперты по безбарьерной среде? Их статус, правовое положение, ответственность, требования к образованию и квалификации не определены на законодательном и нормативном уровне. Поэтому требуется срочно вводить такую подспециальность и принимать профессиональный стандарт для таких специалистов.
Сложившаяся ситуация требует оперативных, компетентных и профессиональных решений, которые могут быть подготовлены только на межотраслевом уровне.
